Ordenamiento Juridico Vigente

1El urbanismo, la planificación urbana y el ordenamiento territorial desde la perspectiva del derecho urbanístico venezolano*

Sandra Ornés

* Investigación realizada durante el curso denominado "Dimensiones Jurídicas de las Políticas de Suelo", y evaluada por el Lincoln Institute of Land Policy, mayo de 2008.

Resumen

Venezuela cuenta con una tradición de planificación urbana de, aproximadamente, 60 años, ratificada en su texto constitucional, pero es a partir del año 1987 cuando se cuenta específicamente con la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, que propone un sistema jerarquizado de planes y busca facilitar la coordinación interinstitucional para una adecuada toma de decisiones en torno a la ciudad, fortaleciendo así el poder local y, por consiguiente, el proceso de descentralización.

Evidentemente, esta experiencia generó aciertos y desaciertos que resulta de particular interés conocer y analizar, y particularmente los conceptos y principios constitucionales condicionantes del desarrollo urbano de las ciudades venezolanas, desde finales de los años ochenta. Pero ahora, esta revisión cobra mayor importancia a la luz de los actuales tiempos de transformación y cambio presentes en Venezuela, iniciados en el año 1999 con el proceso denominado "Revolución Bolivariana", el cual está demandando la reevaluación de los principios orientadores de planificación nacional acordes con un modelo centralista, condición opuesta a la tradición de la planificación urbana descentralizada hasta ahora implantada e institucionalizada.

En consecuencia, la presente investigación se propone analizar los conceptos de urbanismo, planificación urbana y ordenamiento territorial desde su concepción general y constitucional, describir las dimensiones de la regulación del uso del suelo implícitas en el derecho urbanístico; identificar tanto los aspectos constitucionales más relevantes para el derecho urbanístico como los principales problemas y obstáculos para su aplicación; y, finalmente, plantear reflexiones acerca de la implantación de la política de planificación urbana venezolana.

INTRODUCCIÓN

El fenómeno urbano y su dinámica en cualquier parte del mundo se presenta como un proceso complejo de intercambio entre las personas, las actividades, el ambiente, los intereses, las culturas, los poderes, los deberes y derechos, siendo finalmente la ciudad una respuesta del compromiso colectivo logrado.

Sin embargo, este compromiso se construye no sólo sobre las bases de un deseo de colaboración, de identificación con una causa específica, de la búsqueda de la solución a los problemas, sino también resulta importante contar con una base normativa social, política, económica y urbanística, que guíe la convivencia en sociedad y que sea aplicable igualitariamente a todas las personas naturales y jurídicas que conforman un territorio, una región, un municipio o una ciudad.

Partiendo de esta información, entonces resulta de particular interés revisar y evaluar, a la luz del caso venezolano, cuáles son los conceptos y principios constitucionales que condicionan el urbanismo, la planificación urbana y el ordenamiento territorial de nuestras ciudades y, muy concretamente, la Caracas del siglo XXI, y cuáles han sido los principales avances o limitaciones en su aplicación.

A los efectos de poder realizar esta evaluación crítica y constructiva, para posteriormente aportar algunas observaciones y recomendaciones, se estructuró y concentró la presente investigación en cinco aspectos:

• El análisis de los conceptos de urbanismo, planificación urbana y ordenamiento territorial.

• La descripción de las dimensiones de la regulación del uso del suelo implícitas en el derecho urbanístico.

• La identificación de los aspectos constitucionales venezolanos más relevantes para el derecho urbanístico.

• La identificación de los principales problemas y obstáculos para la aplicación del derecho urbanístico venezolano.

• El planteamiento general de reflexiones finales acerca de la implantación de la política de planificación urbana venezolana.

Con este diagnóstico se pretende identificar y comprender los fundamentos orientadores que se derivan de la normativa constitucional en materia urbana, como parte de la política pública, así como también interpretar la aplicación que le han dado las instituciones y los ciudadanos a estos fundamentos y sus resultados en términos del logro del crecimiento y desarrollo armónico del contexto urbano. ¿Se ha logrado el modelo desarrollo y de ciudad que queremos? ¿La ciudad es efectivamente parte de la política pública? ¿Debemos construir un nuevo modelo de desarrollo? ¿Requerimos repensar nuestro marco jurídico urbanístico? Estas preguntas son parte de esta búsqueda.

REFERENCIA CONCEPTUAL DEL URBANISMO, LA PLANIFICACIÓN URBANA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

En el marco del estudio de la ciudad como fenómeno dinámico y complejo, resulta apropiado manejar conceptos vinculados con esta área temática, tales como urbanismo, planificación urbana, ordenamiento territorial, lo cual permite facilitar y potenciar el mejor aprovechamiento de la información y el intercambio. Del manejo y alcance de estos conceptos y de su inclusión en los instrumentos de regulación venezolanos, se derivan las distintas políticas de desarrollo y ordenación urbana del país. Por ello, y a los efectos del presente artículo, se considera entonces conveniente realizar una compilación de las principales definiciones que se tienen de estos términos asociados con la ciudad, a los fines de poder vincularlos y compararlos con aquellos considerados en el derecho urbanístico venezolano.

Urbanismo

Al realizar una revisión del concepto de urbanismo manejado por los principales pensadores, arquitectos y críticos urbanos, resulta interesante constatar las coincidencias y la evolución del mismo en el tiempo, a partir de diferentes enfoques, premisas y formas de concebir la ciudad.

En este sentido, se puede afirmar que durante la segunda mitad del siglo XIX y primera mitad del siglo XX, surgió el primer manifiesto vinculado con el concepto progresista del urbanismo, a manos de Tony Garnier (1869-1948, citado en Choay, 1965:257), el cual se centraba en la necesidad de analizar y separar las funciones urbanas, exaltar los espacios verdes y utilizar sistemáticamente nuevos materiales de construcción. Cada uno de estos compromisos demandaba entonces considerar al urbanismo como disciplina.

Sin embargo, de acuerdo con los planteamientos de Le Corbusier (1887-1965), esta disciplina está ligada al ejercicio arquitectónico y su interrelación es "indisociable", lo cual permite concebirla como un sistema. Dentro de este contexto, para este arquitecto-urbanista era fundamental que el profesional del urbanismo asumiera su función de organizador de los espacios arquitectónicos en tiempo y espacio, perfectamente conectados; opinión que era entendida por Strumilin, como una búsqueda de integración, lo cual se transformaba en una necesidad real y urgente de atender (Choay, 1965).

En consecuencia, esta etapa de la evolución conceptual del urbanismo demanda claramente una disciplina que se responsabilice por el análisis funcional y sistémico de la ciudad, y establezca pautas para su intervención (reglas, normas).

Paralelamente, y dentro de este mismo período, algunos representantes del urbanismo culturalista, tales como Camillo Sitte (1843-1903), Ebenezer Howard (1850-1928) y Raymond Unwin (1863-1940), citados en Choay (1965:316-357) también se manifestaron frente a la concepción del urbanismo. Para estos profesionales, lo urbano es un constructo que debe garantizar la seguridad y felicidad de sus habitantes, pero reconocen que la modernidad ha sido una limitante del desarrollo de las ciudades como arte. En consecuencia, apuestan por un nuevo modelo, la ciudad-jardín, donde el urbanismo se considera como un ejercicio del arte (Choay, 1965).

Finalmente, esta visión hasta el momento funcional y espacial de la ciudad comienza a enriquecerse con los componentes sociológicos, a partir de las ideas de Marcel Poéte (1866-1950, citado en Choay, 1965:432), defensor del enfoque de la antrópolis, quien planeta al urbanismo como la base de una investigación sociológica y una observación científica.

Como se puede observar, la concepción del urbanismo sigue transitando entre la multidisciplinariedad, la ciencia y el arte; es la "ciencia de la ordenación urbana", la "ciencia de las ciudades" (Choay, 1965:434), siendo su propósito garantizar las adecuadas condiciones de vida de los ciudadanos (Osorio, 1974), a partir de los proyectos y planes urbanísticos pertinentes (Bermúdez, 19931; Derycke, 1982), condición que hace de su ejercicio un proceso complejo, a cargo no sólo de los profesionales, sino de los distintos niveles de gobierno. De hecho, Sánchez de Madariaga (2008) afirma que el urbanismo tiene su vertiente política, y en el período del urbanismo científico éste fue concebido como "una función pública, y la administración encargada de su puesta en práctica, como un ente racional, que hace uso de la ciencia y de la técnica de modo capaz de determinar las formas preferibles de desarrollo urbano".

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