Principio Del Debido Procedimiento Administrativo

PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El debido procedimiento es un principio constitucionalizado que debe mover a la administración pública a actuar sobre todo respetando la obligación que tiene a escuchar al administrado, es decir permitirle presentar argumentos de defensa, medios probatorios entre otros, a emitir pronunciamientos con la debida y suficiente motivación y a resolver conforme lo establece el derecho.

Siendo el debido procedimiento válidamente aplicable en un procedimiento administrativo debemos precisar el concepto de este, que lo establece el artículo 29º de la Ley Nº 27444, dicho texto legal indica, que se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.

Bajo esta definición diremos que los actos y diligencias, los hará el interesado, el pronunciamiento lo hará le entidad, los efectos de este pronunciamiento recaerán sobre la persona del administrado, en esta relación habrá hechos que deben necesariamente ocurrir, hechos como por ejemplo, cumplimiento de plazos, movimiento de documentos que serán evaluados por el administrador, situaciones que el administrado deba conocer para aceptar o contradecir respecto a su solicitud, por lo tanto se requerirá que se ponga en conocimiento de él, y ello se hará mediante la notificación, y cuando el administrado sepa lo que se le informa pueda recurrir la emisión del acto administrativo en su etapa final o intermedia, por lo que tendrá que tener la oportunidad de exponer argumentos en su defensa, de saber las razones por las cuales la Administración se pronunciará en un sentido u otro, y que la decisión que finalmente recaiga esté arreglada a ley. Todo ello es el procedimiento y será debido cuando la administración respete el derecho del administrado a interponer medios de defensa, a explicar las razones de su decisión y que ésta esté fundada en el derecho, de lo contrario se estará faltando al debido procedimiento.

Ahora bien abordando el tema central, el debido procedimiento lo encontramos en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, contenido como un principio del Procedimiento Administrativo en el numeral 1.2 del artículo IV de su Título Preliminar. Dicho texto expresamente nos indica que; el procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en principios, entre los que cita a 16, no teniendo carácter de taxativos ya que deja en una suerte de numerus apertus la posibilidad de considerar otros que formen parte del Derecho Administrativo. Encontramos en la doctrina nacional un análisis importante que hace el Jurista Mario Suárez sobre este texto legal, indicando que: Cuatro son las cosas que están contenidas en el debido procedimiento según el texto legal del principio del debido procedimiento de la Ley Nº 27444:

a) El derecho del administrado a exponer sus argumentos (derecho a ser oído)

Este primer “contenido” del derecho al debido procedimiento administrativo, implica la aplicación de la garantía de la defensa procesal en el ámbito del procedimiento administrativo. Es ampliamente conocido, que el derecho a la defensa, es un requisito esencial de todo debido proceso, e implica conocer los cargos o cuestiones imputadas a las conductas de los administrados, para luego poder expresar las posiciones, argumentos y alegatos que sean posibles para lograr una decisión que se ajuste a la legalidad vigente.

Así, esta aplicación de la garantía de la defensa para el ámbito administrativo, implica que el contenido de este derecho sea como sigue:

- El derecho a la publicidad del procedimiento, así como de los actuados en el mismo.

El procedimiento debe permitir la oportunidad para que los administrados participantes en el mismo puedan conocer las actuaciones del mismo, acceder a las copias respectivas de las actuaciones administrativas y a permanente verificar el trámite y estado de los procedimientos. Varias disposiciones de la LPAG se inspiran en este contenido del debido procedimiento administrativo (como por ejemplo, el artículo 160° de la LPAG – acceso al expediente), así como el catálogo de los derechos que asisten a los administrados en los procedimientos (ex art. 55° LPAG).

Debemos recordar que este derecho asiste a los directamente interesados en el procedimiento, es decir, aquellos que tengan derechos o intereses legítimos actuales y probados, y que participen en el procedimiento administrativo. En tal sentido, no cabe pues, invocar “derechos difusos” o intereses que no estén relacionados directamente con el objeto del procedimiento, para acceder a los expedientes Asimismo, cabe recordar que es preciso rechazar malas prácticas que vienen sucediéndose en diversas dependencias administrativas, por las cuales a personas que vienen participando como interesados directos en los procedimientos administrativos, se les obliga a seguir los procedimientos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para acceder a copias de documentos y actuaciones administrativas que obran en los expedientes seguidos por los propios interesados. Esta práctica, aparte de constituir un atentado contra todo principio de simplificación administrativa, constituye un agravio al derecho al debido procedimiento administrativo, puesto que los peticionantes que participan en el ámbito del procedimiento administrativo tienen acceso pleno al expediente y a copia de las actuaciones, en virtud de la eficacia directa del artículo 160° de la LPAG. En tal sentido, no corresponde usar una Ley prevista para aquellos que no ostentan interés ni derecho alguno (como sucede en el caso de la Ley de Transparencia y Acceso – recordemos que es un derecho que se ejerce sin expresión de causa ni interés), para el ámbito del procedimiento administrativo, donde se aplican las garantías del debido procedimiento administrativo y las reglas del artículo 160° LPAG.

- Oportunidad de que los interesados expresen sus argumentos antes de la emisión del acto administrativo.

El derecho esencial dentro del ámbito del debido procedimiento, es el de permitir a los administrados expresar, sea de modo oral o escrito sus argumentos y posiciones con respecto a sus propias peticiones y a las actuaciones administrativas relativas al trámite del procedimiento mismo.

Este derecho es uno de importancia práctica trascendental, puesto que implica que en ningún procedimiento administrativo se proceda “inaudita altera pars”, es decir, sin haber atendido, escuchado o merituado los argumentos del peticionante en el mismo. Tal como lo hemos indicado, este derecho implica dos cosas: a) que la autoridad reciba y atienda los argumentos formulados por el administrado antes de finalizar el procedimiento, y, b) que los argumentos formulados por el administrado sean incorporados en el razonamiento y justificación en el cual la autoridad reposa el sentido de su decisión final sobre el procedimiento.

Es importante enfatizar que este derecho no implica necesariamente que la autoridad administrativa reciba personalmente al administrado, es decir, no implica un “derecho de audiencia”, puesto que la exigencia de un principio de inmediación en el procedimiento administrativo, no implica la oralidad del procedimiento, es decir la realización de audiencias, informes orales o toma de posiciones16. Es decir, no en todos los procedimientos se requerirá la participación directa o presencia de los administrados, sino que basta con recibir y merituar adecuadamente los argumentos escritos formulados por las partes.

Sin embargo, este derecho bajo análisis, si implica la necesidad de que la autoridad administrativa tome contacto directo con el procedimiento, y en todo caso, requiera los informes, aclaraciones y precisiones que requiera por parte del administrado, para tener en claro el alcance de sus pretensiones y poder tramitar correctamente el trámite del procedimiento. Debe recordarse que la autoridad administrativa tiene un rol tuitivo en los procedimientos, y por tanto, debe encauzar de oficio los mismos cuando sea posible, y brindar la orientación correspondiente, así como requerir al administrado la información necesaria para resolver el trámite del procedimiento.

En tal sentido, la autoridad debe establecer las condiciones necesarias, en su rol de instructora del procedimiento administrativo, para permitir la participación del administrado antes de la emisión del acto administrativo definitivo, y así permitirle la exposición de sus argumentos y defensas. Especialmente, tal como se señalará más adelante, en los procedimientos sancionadores, y en general, en todos aquellos procedimientos administrativos que impliquen la aplicación de un acto administrativo de gravamen para el administrado.

Por último, es necesario hacer notar, que en la estela de las normas procedimentales que exigen un cambio en las funciones de una administración “cerrada” a una administración “abierta” (ex artículo 181° LPAG), para la defensa y participación de aquellos afectados en derechos de incidencia colectiva; actualmente se concibe que la Administración debe tener espacios en los procedimientos para las denominadas “audiencias públicas”, especialmente como trámite previo y esencial para la adopción de decisiones que afecten derechos de incidencia colectiva o un número indeterminado de ciudadanos. Por ejemplo, piénsese en la aprobación de los estudios de impacto ambiental, en los cambios de zonificación urbanística, en la adopción de una decisión que varíe las tarifas en los servicios públicos.

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