Dinamica Impositiva

Tema: Dinámica Impositiva en Colombia

1. Introducción

El Estado es una organización humana en la cual sus componentes o sus dirigentes asignan o han asignado determinados fines y en relación con éstos determinados cometidos. Este es un carácter común a todas las formas de Estado y sistemas de gobierno en general.

La existencia del Estado como organización, implica la necesidad de proveer el establecimiento de las instituciones que lo componen, para facilitar el logro en el cumplimiento de los fines y objetivos inherentes a la función de coordinación de la gestión gubernamental orientada a conseguir el bienestar común de los ciudadanos.

A lo largo de los últimos 23 años, los ingresos tributarios han crecido a un ritmo sostenido como proporción del PIB, pasando de un 9.2% en 1980 a un 13.1% en 2003. Aun así, la década de los ochenta comenzó con una reducción significativa de los ingresos tributarios, los cuales pasaron de representar un 9.18% del PIB en 1980 a un 6.76% en 1984.

La búsqueda de recursos fiscales para saldar los déficit sistemáticos del sector público, en las últimas décadas, ha generado la necesidad de llevar a cabo reformas tributarias, cada vez con mayor periodicidad. Esto ha convertido a Colombia en uno de los países con mayor variabilidad en las reglas impositivas y gravámenes más elevados del contexto latinoamericano. Sin embargo, en la práctica no se han logrado los resultados esperados debido a las múltiples exenciones y a los diferentes mecanismos de evasión y elusión.

Este comportamiento tiene su origen en la intrincada estructura tributaria que se fue formando a través de los años, que ha constituido un reto para la eficiencia técnica de los organismos encargados del recaudo, a tal punto que hoy contamos con 18 impuestos de carácter nacional, 18 departamentales y 21 municipales.

Durante el siglo XX se llevaron a cabo 24 reformas tributarias en Colombia, de las cuales 10 sucedieron en la primera mitad del siglo, cuando se presentaron en promedio 1,6 reformas tributarias por década, mientras en la segunda mitad el promedio fue de 3,2. La década de los noventa (1991-2000) registró 8 reformas tributarias, el mayor número en todas las décadas del siglo.

En la evolución de la estructura tributaria colombiana se observan tres fases claramente diferenciadas. La primera, el período 1925-1943, cuando los impuestos indirectos eran la principal fuente de tributación; la segunda, entre 1944 y 1973, cuando se observa una participación de los tributos directos e indirectos en los recaudos totales muy similar; y la tercera, a partir de 1974, cuando los impuestos indirectos ganaron participación, haciendo la estructura tributaria más regresiva.

Entre 1980 y 2003 en Colombia se llevaron a cabo ocho reformas tributarias, en los años de 1983, 1986, 1990, 1992, 1995, 1998, 2000 y 2003. La mayoría de estas reformas tuvieron como objetivo el aumento de los ingresos tributarios para asegurar así el equilibrio de las finanzas públicas a corto y mediano plazo.

Aun así, durante la década de los noventa la situación fiscal colombiana se deterioró significativamente: el déficit fiscal se incrementó de un 0.26% del PIB en 1991 a un 6% del PIB en 1999, para luego disminuir a 3.8% del PIB en 2001. Por otra parte, la deuda bruta del gobierno aumentó de 16.6% del PIB en 1994 a 64.5% del PIB en 2001. Entre 2001 y 2003 la situación fiscal del país mejoró ligeramente: en 2003 el déficit fiscal fue de 3% del PIB.

Si bien las diversas reformas tributarias lograron incrementar los ingresos del gobierno, en general parecen hacerlo sólo transitoriamente, mientras que el aumento del gasto público parece ser de carácter más estructural y tiende a ser inflexible a la baja. Por lo tanto, los objetivos de equilibrar las finanzas públicas no se cumplen, los ingresos tributarios dejan de crecer, y el gobierno se ve obligado a llevar a cabo una nueva reforma tributaria cada dos o tres años.

El aumento del gasto público fue causado, entre otros factores, por las nuevas responsabilidades de gasto como consecuencia de la Constitución de 1991, la reforma a la seguridad social, una deficiente programación presupuestal, y la falta de eficiencia en el presupuesto del sector público.1 Como consecuencia del creciente déficit fiscal, el endeudamiento del gobierno colombiano se incrementó a niveles preocupantes, haciendo que el escenario de finales de los noventa y principios de la década actual – altas tasas de interés, bajo crecimiento del PIB, y déficit primario – fuera insostenible en el largo plazo. El incremento en el déficit también obligó al gobierno a realizar el ajuste con recortes en la inversión, situación que no se puede mantener hacia el futuro.

Como se puede observar, a nivel tributario son muchos los cambios que se dan cada cierto periodo, bajo esta situación, el estudio de los ingresos del gobierno adquiere gran importancia. Este trabajo busca realizar un diagnóstico del sistema impositivo colombiano, que permita clarificar todo lo referente al marco tributario Colombiano y determinar sus efectos en términos de equidad, eficiencia, eficacia y mejoramiento de la estructura tributaria.

2. ANTECEDENTES

Los impuestos se destinan a satisfacer las necesidades esenciales e indivisibles y no sucede como en los ingresos privados, públicos o políticos en los que se trata de satisfacer necesidades de segundo grado, divisibles, o individualízales de los particulares.

2.1. Adam Smith propuso que los impuestos deben tener 4 características indispensables, a los que les llamo principios de los tributos que son:

- Justicia: Debemos contribuir en la forma proporcional y equitativa que nos corresponda.

- Certidumbre: El tributo que cada individuo está obligado a pagar debe ser cierto y determinado, y en modo alguno arbitrario.

- Comodidad: Todo tributo o impuesto debe exigirse en el tiempo y modo que sea más cómodo y conveniente a las circunstancias del contribuyente.

- Economía: que el impuesto así como se recauda de esa misma manera llegue a las arcas o tesoro de la nación.

2.1.2 Marshall proporcionó una teoría positiva para estudiar los efectos de los impuestos sobre los cambios en los precios relativos y en la producción, en condiciones de equilibrio parcial; más tarde, en los años cincuenta del siglo XX, el modelo marshalliano se extiende al equilibrio general. Marshall también presentó una teoría fiscal normativa, basada en el enfoque utilitarista de Pigou, para analizar los temas relacionados con la distribución de la carga fiscal entre los individuos.

En 1890, Marshall propuso la teoría de que un impuesto fijado sobre industrias que operan bajo la condición de rendimientos en disminución (o costos crecientes) generaría ingresos al Estado que si se distribuían entre las industrias que operan bajo la condición de rendimientos crecientes (costos en disminución), esto maximizaría la satisfacción de la sociedad.

Apoyaba su idea mediante un análisis de costos marginales y utilidad marginal, siendo esta una contribución muy importante para su época en materia de política económica.

2.1.3 Pigou, por su parte, planteó una solución al problema de las externalidades negativas, por ejemplo, la contaminación de un río por una industria ubicada en la ribera, la solución consistía en gravar con un impuesto a la industria contaminante para que este influyera en el costo de producción y se redujera la cantidad del producto elaborado.

La introducción al análisis económico de la noción de externalidades permitió establecer la distinción entre costos privados y costos sociales en los procesos productivos y, con ello, la recomendación de hacer uso de impuestos correctivos para inducir una asignación eficiente.

Los impuestos y subsidios constituían para Pigou y Marshall mecanismos importantes para subsanar los fallos del mercado. En este marco, Pigou contempló el papel crítico del gobierno como legislador y regulador, al tiempo que recomendaba que el gobierno aplicara impuestos o subsidios correctivos cuando la actividad generadora de efectos externos permitiera una cuantificación del daño o del beneficio sobre los otros agentes.

2.1.4 También tenemos una contribución muy importante de Pareto que fue el criterio de optimalidad que lleva su nombre, éste ordena los resultados no desde el punto de vista individual, sino social; aunque debido a lo restrictivo de su definición deja muchas situaciones sin ordenar y las considera indiferentes entre sí.

Pareto utiliza un criterio muy fuerte que exige que nadie empeore al pasar de una asignación a otra. Sin embargo, esto no implica que una asignación óptima en el sentido de Pareto sea "la mejor" o deseable desde otros puntos de vista, como el social o el político, por ejemplo.

Éste criterio permite comparar entre sí los resultados globales de un modelo. Se dice que un resultado global de la economía es Pareto-superior, si la satisfacción de todos los individuos es alcanzable dado el entorno económico y todos los agentes consumidores están por lo menos en el mismo nivel de satisfacción con la primer política pública que con la segunda y algún agente está estrictamente más satisfecho Por otro lado, se dice que un resultado global de la economía es Pareto inferior si para que alguien mejore su nivel de satisfacción tuvo que empeorar la situación de otro agente económico, por lo que la política será ineficiente en el sentido de Pareto.

El criterio de Pareto es un concepto relevante para evaluar el impacto del Estado en la economía, porque sirve para definir la asignación eficiente de recursos en el modelo competitivo de equilibrio. El óptimo de Pareto define como deseable una política pública, si socialmente permite que todos los individuos mejoren o al menos unos mejoren al mismo tiempo que no se perjudique a otros individuos.

2.1.5 Joseph Schumpeter planteaba el tema de si los impuestos influyen significativamente en el progreso económico, su estudio fue interesante en el sentido de que planteaba la posibilidad de que el Estado, a través de los impuestos, pudiera incidir positivamente en la actividad económica, regulando los mercados y redistribuyendo recursos para un progreso económico más homogéneo de la sociedad.

Estas ideas de Schumpeter significaron una de las primeras críticas reflexivas a la vertiente dominante del pensamiento neoclásico en Europa, que no se permitía reflexiones de ese tipo pues “…consideraba distorsionante la intromisión del Estado en la economía…” salvo en los casos ya planteados anteriormente.

Se concluye este apartado apuntando que el resto de los economistas neoclásicos no se interesaron por el estudio del Estado porque la vertiente dominante de esta escuela de pensamiento integrada por Walras, Arrow y Debreu construyó el poderoso paradigma de la competencia perfecta y el equilibrio general, de acuerdo al cual, la asignación de recursos es eficiente por definición, de modo que la intervención del Estado es innecesaria y generadora de distorsiones.

¨Teoría de la equivalencia¨ Pufendorf sostenía que el impuesto es el precio de la protección de vidas y haciendas por lo que debe existir una capacitación moderada.

2.1.6 Teoría del Sacrificio: JOHN STUART MILL considera el impuesto como un sacrificio solamente que no pretende con esta dar una definición sino proporciona un elemento para lograr una distribución equitativa de los impuestos.

2.1.7 En el caso Colombiano, el proceso de reforma fue un proceso gradual implantado a lo largo de la década pasada, donde el gobierno central concentró los tributos de mayor elasticidad al ingreso, tales como el IVA, el impuesto sobre las rentas, los tributos sobre el comercio exterior y los que gravan la nómina salarial. La falta de modernización también se confirmó en el caso colombiano, donde queda pendiente la modernización de las facultades tributarias de los gobiernos subnacionales.

Las entidades territoriales administran 25 tributos, un número que resulta excesivo en comparación con lo que se verifica al nivel central y además debido al escaso significado de 19 de ellos. Las facultades tributarias territoriales son limitadas, tanto respecto a la introducción de nuevos gravámenes como a la determinación de bases imponibles, alícuotas e incluso el destino de los recursos, por lo cual la variable más importante bajo decisión territorial es la administración tributaria. Cabe señalar que la asignación previa de gravámenes obstaculiza una mejor práctica presupuestaria y, como en este caso, al determinarse de forma centralizada, no permite reflejar las preferencias de los agentes que pagan los impuestos.

Los ingresos tributarios de las entidades territoriales representaron en 1995 cerca del 12 por ciento del total de los ingresos tributarios nacionales, o el equivalente al 2,4 por ciento del PIB. Los departamentos aportaron el 5,1 por ciento de los ingresos tributarios nacionales, mientras que los distritos recaudaron el 4,1 por ciento y los municipios alrededor del 2,8 por ciento.

En la actualidad, los departamentos colombianos se encargan de la administración de once tributos (sobre los consumos específicos de licores, cervezas y tabaco, el timbre sobre vehículos, el registro de contratos y actos comerciales, la faena de ganado, una sobretasa al consumo de cigarrillos y cuatro sobre juegos de azar). Sin embargo, los primeros cuatro gravámenes concentran cerca del 85 por ciento de los ingresos tributarios departamentales.

Las características del régimen tributario departamental se repiten en el ámbito municipal. En este sentido, se comprueba la existencia de un número excesivo de gravámenes a cargo de los gobiernos locales, una fuerte concentración de la recaudación alrededor de un número relativamente pequeño de éstos, y las escasas facultades en materia de determinación de bases imponibles, alícuotas y destino de los fondos.

La concentración de los ingresos tributarios es aún mayor que en el caso de los departamentos. En efecto, de acuerdo a los cálculos del DNP, aproximadamente un 80 por ciento de la recaudación municipal en 1995 procedió de la recaudación del impuesto predial y a la industria y comercio. Asimismo se observa una participación creciente del impuesto a la industria y comercio sobre el total de los ingresos tributarios a medida que aumenta el tamaño del municipio. Esta variable debe ser interpretada como una aproximación para medir el desarrollo económico, lo cual explica el mayor dinamismo de los gravámenes sobre la actividad.

Adicionalmente existe una sobretasa a la gasolina establecida mediante la Ley 105/93, la cual recibe tratamiento de ingreso no tributario en Colombia. Esta ley autoriza a los municipios y a los distritos a establecer una sobretasa al precio del combustible automotor, hasta un nivel máximo del 20 por ciento del mismo.

La recaudación estará pre asignada al mantenimiento y construcción de vías públicas y a la construcción de proyectos de transporte masivo. A raíz de la facultad territorial en la determinación de la sobretasa y en el nivel de la misma, surge la necesidad de coordinación entre los municipios y distritos.

En primer lugar, las localidades vecinas deberán tener sobretasas similares a efectos de impedir la elusión del gravamen en el caso de diferenciales importantes de las alícuotas. Por su parte, si bien se facilitaría la administración de la sobretasa al definir al sujeto pasivo en las refinerías de petróleo o en las distribuidoras de combustibles, la falta de uniformidad exige imponerla a nivel minorista para evitar prácticas de arbitraje entre los proveedores de combustibles.

En 1990 se racionalizó la tributación sobre la propiedad inmueble, estableciéndose el impuesto predial unificado a partir de la agrupación de una serie de tributos que gravaban una base similar. La base imponible es el valor catastral, determinado en la mayor parte del territorio nacional por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Recientemente, algunos municipios grandes están empleando un sistema de autoavalúo de la propiedad con resultados alentadores desde el punto de vista de la recaudación. Cabe señalar que el principal incentivo que tienen los contribuyentes para declarar valores de la propiedad superiores a los catastrales, está relacionado con el empleo de la propiedad como garantía de operaciones financieras.

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 Presid

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