Administrativo

FORMAS DE ACTUACION DE LA ADMINISTRACION. EL SERVICIO PUBLICO. FORMAS DE GESTION DEL SERVICIO PUBLICO. EL DOMINIO PUBLICO: SU REGIMEN DE UTILIZACION. LOS BIENES PATRIMONIALES DE LA ADMINISTRACION

SUMARIO:

I.- FORMAS DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

II.- EL SERVICIO PUBLICO

II.1.- Concepto

II.2.- Régimen jurídico de los servicios públicos

II.2.1.- Principios generales

II.2.2.- Creación y establecimiento

II.2.3.- Régimen de funcionamiento

III.- FORMAS DE GESTION DE SERVICIO PÚBLICO

III.1.- La gestión directa

III.1.1.- Gestión por la propia Administración

III.1.2.- Gestión por organismo públicos con personalidad jurídica

III.1.3.- Las sociedades privadas

III.2.- La gestión indirecta

III.2.1.- La concesión

III.2.2.- La gestión interesada

III.2.3.- El concierto

III.2.4.- Sociedad de economía mixta

IV.- EL DOMINIO PÚBLICO: SU RÉGIMEN DE UTILIZACION

IV.1.- Concepto y elementos del dominio público

IV.1.1.- Titularidad de los bienes de dominio público

IV.1.2.- Afectación, desafectación y mutaciones demaniales

IV.1.3.- Uso jurídico de estos bienes

IV.2.- Clasificación

IV.3.- Régimen jurídico

IV.3.1.- Inventario de los bienes

IV.3.2.- La facultad de investigación e inspección

IV.3.3.- El deslinde

IV.3.4.- El reintegro posesorio

IV.3.5.- La inembargabilidad, la inalienabilidad y la imprescriptibilidad

IV.3.6.- Policía demanial

IV.4.- Régimen de utilización del dominio público

IV.4.1.- Uso general

IV.4.2.- Uso común especial

IV.4.3.- Uso privativo

V.- LOS BIENES PATRIMONIALES DE LA ADMINISTRACIÓN

V.1.- Concepto

V.2.- Formas de adquisición

V.3.- Régimen jurídico

V.3.1.- El registro

V.3.2.- El reintegro posesorio

V.3.3.- La inembargabilidad

V.4.- Régimen de utilización de los bienes patrimoniales

V.4.1.- Utilización

V.4.2.- Enajenación

V.4.3.- Permuta

V.4.4.- Cesiones

V.4.5.- Transacción

I.- FORMAS DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.

Según la doctrina, el criterio fundamental a tener en cuenta en el examen de la actuación administrativa es el del efecto que la misma causa en la libertad de acción y en los derechos de los particulares. Desde esta perspectiva, es ya tradicional la clasificación efectuada por Jordana de Pozas que distingue tres tipos de actividad administrativa: la actividad de limitación o de policía, que restringe la libertad, los derechos o la actividad de los particulares (licencias, autorizaciones); la actividad de fomento, o incentivadora, que estimula mediante diversos premios o apoyos el ejercicio de la actividad de éstos para que la orienten al cumplimiento de determinados fines de interés general (subvenciones) y la actividad de prestación o servicio público por la que la Administración suministra mediante sus propias organizaciones determinadas prestaciones a los ciudadanos (sanitarias, docentes, de transportes).

Esta clasificación tripartita se encuentra recogida en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales en el que se regulan tres formas propias de la actividad administrativa: policía, fomento y servicio público.

Sin embargo, dice Parada Vázquez, esas tres formas no agotan la realidad de la actividad de la Administración española, puesto que en nuestro Derecho, a diferencia del francés e italiano, la Administración ha sido investida de funciones de indudable carácter judicial, de tipo sancionador y arbitral, que no encajan en el concepto moderno de la actividad de limitación o de policía y que por ello merecen tratamiento diferenciado como actividades administrativas impropias o cuasi judiciales.

La actividad administrativa sancionadora, añade este autor, debe separarse de la llamada actividad administrativa de limitación o de policía por la elemental razón de que toda norma y actividad sancionadora presupone teóricamente una infracción o conducta antijurídica del destinatario de la sanción, lo que impide decir que se está limitando su derecho: no hay limitación jurídica allí donde hay conducta contraria a Derecho.

En la actividad arbitral tiene encaje la cada vez más extensa actividad administrativa de mediación entre los intereses y derechos de los ciudadanos, actividad que ni fomenta, ni da prestaciones, ni sanciona, ni limita derechos, sino que consiste en que la Administración decide o arbitra entre pretensiones contrarios de los ciudadanos, actuando, por consiguiente, como verdadero árbitro mediador.

Estos añadidos a la trilogía inicial han llevado a algunos autores a criticar la tradicional clasificación de la actividad administrativa, por cuanto, dicen, no sirve para abarcar las distintos formas en que actualmente se desenvuelve ésta y así, por ejemplo, García de Enterría parte de la distinta incidencia que la actuación de la Administración tenga sobre la esfera jurídica de los administrados, distinguiendo entre los supuestos de situaciones jurídicas favorables, que hacen nacer en la esfera de sus destinatarios derechos, facultades o poderes nuevos, entre los que se incluirían la concesión o la subvención y actos de gravamen que suponen una incidencia negativa en la libertad y los derechos de los ciudadanos, entre los que se incluirían los correspondientes a la policía.

II.- EL SERVICIO PÚBLICO.

II.1.- Concepto.

Sobre el concepto de servicio público la doctrina y la misma legislación española manejan nociones muy diversas y aún dispares.

En sentido amplio, el servicio público sería equivalente al conjunto de la actividad administrativa, con independencia de que ésta sea de policía, fomento o prestación. Esta noción se emplea en algunos de nuestros textos legales, como por ejemplo, el artículo 85 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, cuando afirma que “son servicios públicos locales cuantos tienden a la consecución de los fines señalados como de competencia de los entes locales”.

La identificación anterior entre servicio público y actividad de la Administración, hacía perder a aquel concepto su valor para caracterizar una determinada actuación administrativa. Por ello, se empieza a restringir el concepto mediante la distinción entre funciones públicas (actividades intrínsecas y definidoras del Estado) y servicio público (actividades asumidas por éste pero que no pertenecen a su esencia. Conforme a esta doctrina, el servicio público (o actividad de prestación) en sentido estricto, es aquella actividad que, desarrollada al margen de la noción de soberanía, se concreta en actividades materiales o técnicas, como ocurre con el transporte, la sanidad, la enseñanza, etc.

El concepto tradicional entró en crisis como consecuencia del masivo intervencionismo de la Administración en la vida económica mediante las llamadas empresas públicas, que actúan en régimen de concurrencia con los particulares, producen no sólo bienes inmateriales, sino también reales, y se someten al derecho privado. Desaparecen así las notas de monopolio, servicio y régimen jurídico público que la doctrina tradicional señalaba como esenciales a la noción de servicio público.

La necesidad de ubicar esta nueva actividad empresarial de la Administración, dio lugar a la creación de un nuevo concepto de servicio público en el que se prescinde de algunas de las notas que clásicamente lo habían caracterizado, admitiéndose así pacíficamente que el servicio público se preste en régimen de derecho público o privado.

Conforme a la evolución examinada, puede ofrecerse la siguiente definición de servicio público, propuesta por Garrido Falla: “servicio técnico prestado al público de una manera regular y constante mediante una organización de medios personales y materiales cuya titularidad pertenece a una Administración pública y bajo un régimen jurídico especial”. Es por tanto:

a) Un servicio técnico, en el sentido de que no es una actividad jurídica: los administrados no reciben un acto administrativo (órdenes, licencias, sanciones), sino prestaciones técnicas (de contenido económico o no). En una universidad se imparten enseñanzas; en un hospital se reciben atenciones médicas, etc.

b) Se presta al público, es decir, a los ciudadanos en general y con respeto al principio de igualdad ante la ley, lo cual no implica que en determinados casos se exijan cualificaciones especiales para acceder a determinados servicios públicos, sino que el acceso no ha de ser discriminatorio. En general, se ha dicho por ello que la prestación se realiza en régimen de cola.

c) De una manera regular y continua, lo que deriva de la condición de indispensables para la colectividad de las prestaciones a satisfacer por la Administración y que motiva precisamente que sean asumidas por ésta.

d) La titularidad pública es nota inherente a la definición, con la que no es incompatible su gestión en régimen de concesión, puesto que la titularidad del servicio sigue siendo pública, habiendo quedado disociado titularidad y gestión.

II.2.- Régimen jurídico de los servicios públicos.

II.2.1.- Principios generales.

Como

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