Cruzada Nacional Del Hambre

Cruzada Nacional contra el Hambre: dudas y preocupaciones

El pasado 22 de enero la Presidencia de la República dio a conocer el “Decreto por el que se establece el Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre”. Este sistema se inspiró en el programa “Fome Zero” (Hambre Cero) implementado por el Presidente Lula da Silva en Brasil durante 2003, el cual busca eliminar la indigencia y sus efectos.

El decreto y las recientes declaraciones de quienes son los responsables de su implementación generan dudas de la efectividad del Sistema para cumplir los propósitos con los que fue anunciado.

Resolver el problema de pobreza alimentaria va más allá de una campaña o “cruzada” y depende de muchos factores, particularmente de un mejor desempeño económico, una mejor calidad educativa, condiciones mínimas en los hogares para desarrollar capacidades cognitivas y afectivas, así como de incentivos para integrarse a la nueva economía. La combinación de estos factores permite lograr que los ciudadanos tengan la capacidad de generar ingresos al momento de convertirse en población económicamente activa.

La “cruzada” gubernamental puede representar un retroceso en la calidad de la política social que se ha construido durante las últimas dos décadas. Lo expuesto hasta ahora se asemeja más a los grandes errores de política social del pasado -particularmente el programa Solidaridad- que fueron costosos en términos económicos y sociales. En vez de enfocar nuestros esfuerzos en mejorar lo existente -particularmente en el área de desarrollo infantil temprano-, lo anunciado hasta ahora genera más dudas y preocupaciones sobre los tintes clientelares que podrían reintroducirse en la política social federal. A continuación se muestran estas dudas y preocupaciones.

(Sig: Expedición militar contra los infieles para recuperar los Santos Lugares1)

El decreto presidencial establece los cinco objetivos del sistema:

1. Cero hambre a partir de una alimentación y nutrición adecuada de las personas en pobreza multidimensional extrema y carencia de acceso a la alimentación;

2. Eliminar la desnutrición infantil aguda y mejorar los indicadores de peso y talla de la niñez;

3. Aumentar la producción de alimentos y el ingreso de los campesinos y pequeños productores agrícolas;

4. Minimizar las pérdidas post-cosecha y de alimentos durante su almacenamiento, transporte, distribución y comercialización, y

5. Promover la participación comunitaria para la erradicación del hambre.

Para lograr estos objetivos se crea la “Comisión Intersecretarial para la instrumentación de la Cruzada contra el Hambre” que incluye a 16 secretarías, una comisión, un instituto y un sistema. Esta comisión podrá llevar a cabo cualquier acción para la realización de los objetivos del sistema, aunque de manera primordial se realizarán las siguientes acciones:

1. Ajustes en el diseño de los programas;

2. Ajustes en la focalización o cobertura de los programas, y

3. Implementación de acciones eficaces de coordinación.

1 De acuerdo al diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Cruzada proviene de Cruz, por la insignia que llevaban los soldados en el pecho y significa:

1.f. Expedición militar contra los infieles, especialmente para recuperar los Santos Lugares, que publicaba el Papa concediendo indulgencias a quienes en ella participaran.

2.f. Tropa que iba a estas expediciones.

3.f. Concesión de indulgencias otorgadas por el Papa a los reyes que mantenían tropas para hacer guerra contra los musulmanes, y a los que contribuían para mantenerla.

4.f. consejo de Cruzada.

5.f. encrucijada (lugar donde se cruzan calles o caminos).

6.f. campaña (en pro de algún fin).

¿No hubiera sido mejor llamarla “Campaña”?

Adicionalmente se crea el “Consejo Nacional de la Cruzada contra el Hambre” presidido por SEDESOL y conformado por representantes de la academia, organismos multilaterales y organizaciones sociales.

Esta no es la primera vez que existen iniciativas para eliminar la pobreza alimentaria mediante programas, estrategias y demás instrumentos burocráticos. El último ejemplo de iniciativas gubernamentales para acabar con la pobreza alimentaria tuvo lugar durante la administración de Vicente Fox. En mayo de 2003, el presidente dio a conocer el “Pa’quete Alcance” el cual se enfocaría en atender a la población que vivía en las comunidades más dispersas, pequeñas y pobres del país. Esta iniciativa fue modificada para alinearse con la política social que había demostrado efectividad hasta entonces, Progresa-Oportunidades. El “Pa’quete Alcance” tuvo que ser modificado y hoy en día funciona como el “Programa de Apoyo Alimentario (PAL)”. Este programa atiende a la población rural que no ha sido cubierta por el Programa Oportunidades, otorgando transferencias alimentarias a cambio de recibir servicios de salud. La razón de su no incorporación a Oportunidades es la carencia de clínicas y escuelas en las localidades donde se encuentra esta población. La falta de ambos componentes hace imposible que se cumplan las corresponsabilidades requeridas por el programa, por lo que no pueden recibir beneficios similares.

Fome Zero y la falta de evidencia sobre su efectividad

Según el discurso oficial, el diseño de la “cruzada” se basó en la experiencia brasileña del programa “Fome Zero” (Hambre Cero) que inició operaciones en 2003. El argumento de los servidores públicos es que este programa permitió la disminución de la pobreza en el país sudamericano de manera sostenida durante los últimos años. Sin embargo, vale la pena revisar cuál ha sido la trayectoria de la pobreza en Brasil durante los últimos 20 años.

Grafica

La gráfica 1 muestra que el porcentaje de población brasileña viviendo con menos de dos dólares anuales alcanzó su máximo durante la primera mitad de los 1990 y se ubicó en 30%. Este porcentaje comenzó a disminuir hacia la segunda mitad de aquella década. Ello coincide con un periodo de crecimiento económico sostenido y con la introducción del programa Bolsa Escola, el cual otorgaba un subsidio a las familias pobres que mandaban a sus hijos a la escuela. Este programa fue introducido por las autoridades locales de Sao Paulo. La evidencia acerca de su efectividad sirvió para que el presidente Henrique Cardoso propusiera su expansión a nivel federal en 2001. Hacia 2003, y basados en la experiencia de Progresa-Oportunidades, el Presidente Lula promueve la consolidación de éste y otros dos programas para crear un solo programa de transferencias denominado Bolsa Familia [De Janvry, Finan, Sadoulet, Nelson, Lindert, de la Briere, and Lanjouw (2005)]. A partir de ese año se promueve la expansión masiva del programa hasta llegar a 12 millones de hogares y hoy en día es clasificado como el programa de transferencias más grande del mundo.

Una vez conocidos los antecedentes ¿qué es Hambre Cero? Este programa incluye una gran cantidad de programas y acciones, aunque de acuerdo con la publicación “The Fome Zero (Zero Hunger) Program. The Brazilian Experience” editada por el Ministerio de Desarrollo Agrario de Brasil y por la FAO, los principales componentes del programa son:

1. Bolsa Familia. Programa de transferencias condicionadas que tiene como corresponsabilidad de las familias beneficiarias mantener a sus hijos en la escuela y recibir servicios de salud de manera regular. Es similar a Progresa-Oportunidades.

2. Programa de Alimentos Escolares (PNAE). Proporciona comidas a los niños en guarderías y escuelas públicas. Similar al programa de Desayunos Escolares.

3. Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (Pronaf). Ofrece créditos subsidiados y servicios a los agricultores familiares. Con algunas similitudes a Procampo.

4. Programa de Adquisición de Alimentos (PAA). Consiste en la adquisición de alimentos por parte de las familias rurales. Similar al Programa de Abasto Rural de DICONSA.

5. Programa Cisterna. Construye cisternas para recoger agua de lluvia para uso doméstico en la región semi árida de Brasil noreste. Procampo tiene un componente de este tipo.

En México existen programas similares a los componentes de Hambre Zero, pero a diferencia de ellos cada programa mexicano ha sido evaluado. Amy Margolies, investigadora afiliada a la organización no gubernamental Congressional Hunger Center identifica las omisiones de evaluación que tiene Fome Zero. Es decir, no existe evidencia contundente acerca del efecto que todos los componentes de este programa hayan tenido sobre la pobreza en Brasil.

Existen sin embargo, estimaciones del efecto que ha tenido Bolsa Familia y su gran expansión. Algo similar ocurrió durante la administración de Vicente Fox, la cual tuvo el acierto de expandir Progresa-Oportunidades a gran escala, a lo que se le atribuye una disminución importante de la pobreza en México durante la primera mitad de la década pasada. Bolsa Familia y Progresa-Oportunidades otorgan ingresos monetarios a los deciles de ingreso más bajos lo que les permite rebasar una línea de pobreza de manera casi natural. En el diseño de este programa se espera que las nuevas generaciones tengan mayor educación y mejores niveles de salud con lo cual –teóricamente- aumentarían su nivel de capital humano y generarían ingresos suficientes al momento de incorporarse a la fuerza laboral. De esta manera se rompería con ello el ciclo intergeneracional de la

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