D. Admvo.

RELACION DE LA FUNCION PUBLICA EN LA LEGISLACION MAXICANA (Gabino Fraga)

Con referencia a las disposiciones constitucionales relativas al

Poder Legislativo, tomaremos, en primer término las contenidas en el artículo

73 que señala las facultades del Congreso, facultades que, de acuerdo

con los principios que hemos establecido, constituyen todas funciones

formalmente legislativas. En cuanto a su carácter material, lo iremos

señalando al estudiar cada una de las fracciones de aquel precepto, según

el cual el Congreso tiene facultad:

"1. Para admitir nuevos Estados a la Unión Federal."

El acto que en uso de esa facultad se realiza, es la condición para

que se aplique un régimen jurídico general, un status que existe de antemano

y que está constituido por el sistema que la Constitución ha adoptado

respecto de los Estados y Territorios (Título V y art. 73, frac. VI), a un

caso concreto, el del nuevo Estado o Territorio que se admite a la Federación.

Por tanto, se trata de un acto que determina una situación jurídica

para un caso individual y consecuentemente debe reputarse como materialmente

administrativo. Además, y en vista de que el acto afecta a la integración

del Estado mexicano, hay que considerarlo, como un acto que,

al mismo tiempo que administrativo, reviste por sus consecuencias el

carácter de acto político. -

). "B. (Derogada)."

"Hl, Para formar nuevos Estados dentro de los límites de los existentes

... "

Volvemos a encontrar un acto de la misma naturaleza de las dos anteriores,

pues para el caso individual representado por los elementos que

van a segregarse de los Estados existentes, se van a aplicar por el acto

previsto en esta fracción las normas que la Constitución ha establecido

respecto a las entidades federativas.

Se podría argumentar en este caso, del mismo modo que en los dos

anteriores, que en realidad se está creando una situación jurídica general,

puesto que el nuevo organismo que se admite, se erije o se forme, va a

tener facultades y obligaciones de carácter abstracto, y que el estatuto de

los miembros de la población de esas nuevas entidades se va a modificar

también en una forma impersonal; que, por lo tanto, se encuentran en el

acto los elementos de una ley.

Que tales consecuencias se produzcan, es exacto; pero ello no significa

que sean producidas directamente por el acto de admisión, erección

o formación. Su origen está en que, por virtud de estos actos, se condiciona

la aplicación de las normas constitucionales que sí producen esos

efectos. Cuando un Estado se incorpora a la Federación, o cuando un

Territorio se transforma en Estado, o un Estado surge con elementos de

los ya existentes, el acto por virtud del cual se hace la incorporación,

transformación o segregación no enumera las facultades y obligaciones

que el nuevo Estado tendrá ni las normas a que habrán de sujetarse los

vecinos de él, puesto que no se trata de crear un orden jurídico nuevo sino

que va a ser aplicado el régimen establecido de antemano en el capítulo

denominado "De los Estados de la Federación" y en las demás disposiciones

relativas.

También se .podría objetar que cuando el Congreso usa de las facultades

consignadas en las dos fracciones a que nos hemos estado refirien

do, en realidad está modificando la ley constitucional en el capítulo "De

las partes integrantes de la Federación y del Territorio Nacional".

Es indudable que en el caso hay una reforma a la Constitución; pero

también es innegable que cualquiera que sea la naturaleza intrínseca del

acto, la reforma se lleva a cabo por una resolución formalmente legislativa,

como son todas las que se dictan en uso de las facultades que al Congreso

otorga el artículo 73 de la propia Constitución.

"IV. Para arreglar definitivamente los límites de los Estados, ter-.

minando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones

de sus respectivos territorios, menos cuando esas diferencias tengan un

carácter contencioso."

La facultad que por virtud de esta fracción se confiere al Congreso,

tiene los caracteres de una función administrativa, puesto que el alcance

de la facultad que nos ocupa se fija de acuerdo con el artículo 116 de la

misma Constitución, según el cual el Congreso sólo interviene para aprobar

los convenios amistosos que los Estados celebren sobre sus respectivos

límites.

"V. Para cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la

Federación."

El ejercicio de esta facultad es la condición para que se aplique el

artículo 44 de la misma Carta Fundamental, de acuerdo con el que "el

Distrito Federal se compondrá del territorio que actualmente tiene, y en

el caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigirá

en Estado del Valle de México, con los límites y extensión que le asigne

el Congreso General".

Así es que caben las observaciones hechas a las fracciones 1 y IU,

para demostrar que se trata de un acto materialmente administrativo.

"VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal ... "

No hay motivo para dudar que se trata de una función materialmente

legislativa.

"VII. Para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el

presupuesto."

Tampoco existe duda de que se trata de una función esencialmente

legislativa.

"VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar

empréstitos sobre el crédito de la Nación; para aprobar esos mismos empréstitos

y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional ... "

Si la autorización del Congreso es como ocurre' normalmente ipara

un empréstito determinado, el caso es administrativo. Si el Congreso fija.

ra bases para la actuación del Ejecutivo en relación con los empréstitos

que puedan celebrarse en lo futuro, la facultad es legislativa.

La aprobación de los empréstitos, como no puede referirse concreta"

mente sino a los contraídos, es función administrativa.

El mandato de pago de la misma es igualmente acto administrativo,

en cuanto significa la autorización para el egreso correspondiente.

Pero en muchas ocasiones el reconocimiento y mandato de pago van

acompañados de una serie de normas que regulan, en forma abstracta y

general, las relaciones del Estado deudor y de los acreedores. En este

caso, la expedición de tales normas constituye un acto materialmente

legislativo.

"IX. Para impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan

restricciones."

Creemos que esta facultad es legislativa, porque, a falta de disposición

expresa, el Congreso sólo puede actuar por medio de reglas generales.

En la Constitución de 1857, la fracción IX del artículo 72 consignaba

la facultad del Congreso "para impedir por medio de bases generales,

que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones

onerosas".

No hemos encontrado en los antecedentes legislativos ningún elemento

que funde la supresión en el precepto de la Constitución en vigor, de

los medios para hacer uso de la facultad; pero tampoco se encuentran

ningunos que hagan suponer que dejó de pensarse que esos medios deberían

seguir siendo las bases generales de que habla la Constitución

anterior.

"X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería,

industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos,

instituciones de crédito, energía eléctrica y nuclear, para establecer el

Banco de Emisión Unico, en los términos del artículo 28 de esta Constitución,

y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo

123 de la propia Constitución."

Se trata de una facultad materialmente legislativa.

"XI. Para crear y suprimir empleos públicos de la Federación y

señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones."

La creación de empleos públicos, en tanto que significa el establecimiento

de un puesto, fijándole su competencia y el estatuto de su titular,

constituye una facultad legislativa.

El señalamiento, aumento o disminución de las dotaciones de ese caro

go público constituyen actos administrativos como lo es el de aprobación

del Presupuesto de Egresos.

"XII. Para declarar la guerra en vista de los datos que le presente

el Ejecutivo."

Es una facultad administrativa, pues el acto de declaración de guerra

no crea una situación jurídica general, sino que sólo es condición para que

se apliquen normas jurídicas preexistentes en materia de guerra. Además,

es un acto político por referirse a la conservación y defensa del Estado.

. "XIII. Para dictar leyes según las 'cuales deban declararse buenas

o malas las presas del mar y tierra, y para expedir leyes relativas al de.

recho marítimo de paz y guerra."

Aquí se trata de un acto legislativo.

"XIV. Para levantar y sostener a las instituciones armadas de la

Unión, a saber: Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea Nacionales,

y para reglamentar su organización y servicio."

También es facultad legislativa desde el punto de vista material.

"XV. Para dar reglamentos con objeto de organizar, armar y disciplinar

la Guardia Nacional, reservándose a los ciudadanos que la forman

el nombramiento respectivo de jefes y oficiales, y a los Estados la Iacultad

de instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichos reglamentos."

Igualmente se trata de actos legislativos.

"XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de

los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración

y salubridad general de la República ... "

Facultad legislativa.

"XVII. Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación y

sobre postas y correos; para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento

de las aguas de jurisdicción federal."

Facultad legislativa.

"XVIII. Para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que

ésta debe tener, determinar el valor de la extranjera y adoptar el sistema

general de pesas y medidas."

Facultad legislativa.

••XIX. Para fijar las reglas a que debe sujetarse la ocupación y

enajenación de terrenos baldíos y el precio de éstos."

Facultad legislativa.

"XX. Para expedir las leyes de organización del Cuerpo Diplomático

y del Cuerpo Consular mexicanos."

Facultad legislativa.

"XXl. Para definir los delitos y faltas contra la Federación y fijar

los castigos que por ellos deban imponerse."

Facultad legislativa.

••XXII. Para conceder amrustia por deutos cuyo conocimiento pertenezca

a los tribunales de la Federación."

Para apreciar el carácter jurídico que reviste el acto de amnistía, es

conveniente traer a colación el antecedente histórico del precepto que

comentamos.

En el Congreso Constituyente que formuló la Constitución de 1857,

se consignó, como proyecto primitivo, la facultad del Presidente de la

República para "conceder amnistías e indultos por delitos cuyo conocímiento

pertenezca a los Tribunales de la Federación".

Sin embargo, la comisión del proyecto se decidió a retirarlo 'Para

dejar al Ejecutivo la facultad de conceder indultos y al Congreso la de

decretar amnistías, teniendo en cuenta que, según se hizo observar, la

amnistía es una medida general, esto es, de carácter legislativo y que,

por lo tanto, debía de corresponder al Poder Legislativo. (Zarco, op, cit.,

sesión de 23 de octubre de 1856, pág. 476.)

El análisis de los efectos jurídicos del acto de amnistía apoya esa

conclusión.

Por virtud de la amnistía, todos aquellos que durante un período de

tiempo hayan cometido un delito y que no hayan sido juzgados, así como

los que habiéndolo perpetrado hayan sido ya condenados, quedarán libres

de la acción penal en el primer caso, y de la represión en el segundo.

De manera que la amnistía es general e impersonal, y, por lo mismo,

tiene el elemento esencial del acto legislativo.

No puede decirse que por virtud de ella se reforme o modifique un

acto jurisdiccional, pues en el caso de que no haya habido juicio, el único

efecto que se produce es prohibir el ejercicio de la acción penal, y en el

caso de que haya existido condena, lo que se afecta es la aplicación de la

pena, que ya no es un acto jurisdiccional.

••XXIII. Derogada."

"XXIV. Para expedir la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor."

Facultad legislativa.

"XXV. Para establecer, organizar y sostener en toda la República

escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de

investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica; escuelas

prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas,

observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general

de los habitantes de.la Nación, y legislar en todo lo que se refiere a dichas

illStitucione&; para legislar sobre monumentos arqueológicos, artísticos e

históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar

las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federa

ción, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y

las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público ... "

El acto es legislativo. Pero si se trata de disposición de orden presupuestal,

el acto es administrativo. .

"XXVI. Para conceder licencia al Presidente de la República y

para constituirse en Colegio Electoral y designar al ciudadano que debe

sustituir al Presidente de la República, ya sea con carácter de sustituto,

interino o provisional, en los términos de los artículos 84• y 85 de esta

Constitución. "

Se trata de una función materialmente administrativa, puesto que se

condiciona la aplicación para un individuo del régimen general preestablecido

en la Constitución respecto al Presidente de la República o la suspensión

de ese régimen en el caso de licencia.

"XXVII. Para aceptar la renuncia del cargo de Presidente de la

República."

Tratándose del caso inverso al de nombramiento la facultad es igualmente

administrativa.

"XXVIII. Derogada."

"XXIX. Para establecer contribuciones: 1° sobre el comercio exterior;

2° sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales

comprendidos en los párrafos 4° y 59 del artículo 27, 3° sobre instituciones

de crédito y sociedades de seguros; 4° sobre servicios públicos concesionados

o explotados directamente por la Federación, y 5° especiales sobre:

a) energía eléctrica; b) producción y consumo de tabacos labrados;

e) gasolina y otros productos derivados del petróleo; d) cerillos y fósforos;

e) aguamiel y productos de su fermentación; f) explotación forestal,

y g) producción y consumo de cerveza. , ."

La facultad que otorga esta fracción tiene el carácter de función materialmente

legislativa.

"XXIX-B. Para legislar sobre las características y uso de la Bandera,

Escudo e Himno Nacionales."

Facultad legislativa.

"XXIX.e. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del

Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus

respectivas competencias en materia de asentamientos humanos. También

facultad legislativa."

"XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo

económico y social,"

Facultad legislativa.

"XXIX•E. Para expedir leyes para la programación, promoción, concertación

y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las

referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente

y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios."

Facultad legislativa.

"XXIX-F. Para expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión

mexicana, la regulación de la inversión extranjera, la transferencia

de tecnología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos

científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional."

Facultad legislativa.

"XXIX.-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del

Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los Municipios,

en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección

al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico."

Facultad Legislativa

"XXIX.-H. Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso

administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos,

que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre

la administración pública federal y los particulares, estableciendo las normas

para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos

contra sus resoluciones."

Facultad legislativa

"XXX. Para expedir todas las leyes, que sean necesarias a objeto de

hacer efectivas las facultades anteriores y todas las otras concedidas por

esta Constitución a los Poderes de la Unión."

La facultad que esta fracción encierra es indudablemente legislativa.

54. Concluido el examen de las facultades expresas que otorga el

artículo 73 al Congreso, conviene para completar el estudio hacer referencia

a los demás textos constitucionales que confieren otras facultades

a las Cámaras.

El artículo 74 consigna como facultades exclusivas de la Cámara de

Diputados:

"1. Erigirse en Colegio Electoral para calificar la elección de Presidente

de los Estados Unidos Mexicanos en la forma que determine la

ley. Su resolución será definitiva e inatacable."

Como los actos que la ley le encomienda sobre el particular son computar

votos y hacer la declaratoria, se trata de un acto administrativo,

porque el primer acto es material y el segundo determina una situación

jurídica para un caso individual.

La calificación de la legalidad o ilegalidad de la elección es un acto

jurisdiccional, compuesto de la comprobación de los hechos y de su relación

con la ley y de la decisión que, como consecuencia de esa comprobación

adopta declarando válidas o no las elecciones,

"11. Vigilar por medio de una comisión de su seno el exacto desempeño

de las funciones de la Contaduría Mayor."

El acto de vigilancia es un acto material y consecuentemente administrativo.

"111. Nombrar a los jefes y empleados de esa oficina."

...