EL ESTADO SOCIAL 1. DIFICULTADES. ESTADO SOCIAL Y ESTADO DE BIENESTAR

EL ESTADO SOCIAL

1.        DIFICULTADES. ESTADO SOCIAL Y ESTADO DE BIENESTAR

Se ha dicho que la expresión «Estado social de derecho» es profundamente desafortunado por tautológica; pues si hay realidades necesariamente sociales son, tanto el Estado como el Derecho, y ello con independencia de la significación e importancia de la realidad a la que el concepto se refiere (1). Sin embargo, las dificultades semánticas del concepto de Estado social son para el jurista, según creo, de mucha mayor enjundia y hondura. La equivocidad tiene una dimensión ontológica y, en consecuencia, epistemológica, derivada del sentido y del alcance del concepto. ¿De qué estamos hablando?

Cuando la doctrina habla de Estado social adopta, en ocasiones, un enfoque sociopolítico o socio-económico, refiriéndose en realidad al Estado de bienestar, al welfare state, al Estado providencia etc. Cuando la doctrina habla de crisis del Estado social , a qué se refiere: ¿a la crisis de una realidad jurídica constitucional y normativa, recogida en el artículo 1.1 CE o a la crisis del Estado de bienestar, como realidad política y socioeconómica? ¿Acaso se identifican ambos conceptos? ¿Acaso la crisis del uno comporta la crisis del otro o se trata de realidades relativamente independientes? ¿Está en crisis el Estado de bienestar o tan sólo una forma histórica de entenderlo? Y, sobre todo, ¿por qué está en crisis el concepto jurídico de Estado social? ¿Se incumplen sus prescripciones normativas o sólo una interpretación subjetiva de su sentido y de su destino y aún de su alcance como principio jurídico? Parece claro que para un constitucionalista, para un jurista, sólo cabría hablar de crisis del Estado social, entendido éste como principio jurídico, ante la evidencia de su incumplimiento, de su fracaso en su pretensión normativa, lo que requiere determinar el contenido jurídico del principio. Las normas entran en crisis cuando se cuestiona su legitimidad o su validez, o cuando se incumplen. Cuando lo que fracasa son los objetivos o finalidades perseguidos, lo que fracasa es la política legislativa, por inadecuación de los medios propuestos a los fines pretendidos.

Creemos que hay que partir de dos conceptos potencialmente interrelacionados pero perfectamente distinguibles e, incluso, potencialmente independientes. Un concepto estrictamente jurídico —el de Estado social de derecho— que recoge nuestra Constitución, y un concepto no normativo, sino descriptivo, sociopolítico y socio-económico, que es el Estado de bienestar. La diferencia es nítida desde una perspectiva epistemológica. En un caso hablamos de un conocimiento perteneciente a las ciencias del espíritu y, en el otro, de un objeto extraído de la realidad sensible, que descansa en proposiciones descriptivas, susceptibles de verificación empírica. En un caso enjuiciamos la validez y el alcance de una proposición prescriptiva y, en el otro, analizamos descriptiva-mente una realidad socio-económica.

No obstante, ya se ha dicho que entre ambos conceptos hay una potencial, aunque no necesaria, interdependencia, porque la cláusula del Estado social, como una de las «decisiones constitucionales fundamentales» o como elemento esencial de la «fórmula política» , tiene un sentido claramente fina-lista e incorpora en su horizonte la consecución de alguna forma de «Estado de bienestar». Pero ello tampoco puede hacernos olvidar, como ha escrito Garrido Falla, que «la esencia de la norma jurídica no  está tanto en los objetivos que se pretenden alcanzar, cuanto en instrumentar los medios para conseguirlos» , o, con menos radicalidad, que sin negar cierto valor jurídico a las normas pro-gramáticas y mucho menos a los mandatos a los poderes públicos, su densidad jurídica no puede ser la misma aunque sólo sea por la función del Derecho en general y, de forma aún más acusada, del Derecho Constitucional democrático en una sociedad pluralista.

Evidentemente, este modesto trabajo es un estudio de Derecho Constitucional y, por tanto, fundamentalmente jurídico, referido a la cláusula constitucional del Estado social de derecho. Con ello no estamos estableciendo una escisión necesaria entre ambos planos de lo real, el normativo y el empírico, sino poniendo de relieve su relativa autonomía y su potencial independencia. En otros términos, aunque el objetivo o la finalidad perseguida por la incorporación constitucional de la cláusula del Estado social sea una -«apertura de posibilidades» (sin que falten concreciones jurídicamente consistentes) hacia formas (notablemente indeterminadas) del Estado de bienestar, ni lo garantiza ni, como habremos de ver, podría garantizarlo sin una seria desnaturalización de la función constitucional y sin comprometer el Estado de derecho y la democracia pluralista. Y, a la inversa, la consecución de un Estado de bienestar es perfectamente posible sin quela Constitución incorpore cláusula alguna referida al Estado social de derecho e, incluso (al menos en los aspectos materiales de protección ante el infortunio, acceso a la educación y a la cultura y asegura-miento de un mínimo existencial) sinque exista una auténtica Constitución democrática merecedora de tal nombre.

Solamente, según creemos, desde la constatación de esta potencial independencia entre ambas realidades, podría hacerse una adecuada valoración jurídico-política de la cláusula del Estado social.

Todo esto puede plantearse en otros términos: analizando en su globalidad los tres elementos de la formulación del artículo 1.1 CE. Ha afirmado Rubio Llórente que «es posible un Estado de derecho —con muchas salvedades— sin un Estado democrático. No es posible un Estado democrático, sin un Estado de derecho. Es posible un Estado democrático de derecho sin un Estado social y es posible un Estado social que no sea ni democrático ni de derecho».

Asumiendo el magisterio del profesor Rubio nos permitimos dos pequeñas matizaciones que seguramente van en el mismo sentido que las salvedades del autor.

La primera, en tono menor, que sea posible un Estado de derecho no democrático (con independencia de cuándo y por qué nace el concepto), al menos en plenitud y no como concepto ideal en busca, en este caso, no de autor sino de obra. Es cierto que en el siglo xix y cuando surge el concepto en el contexto del liberalismo burgués, del sufragio censitario y del individualismo beligerante —por ejemplo, frente al derecho de asociación— se habla de Estado de derecho e, incluso, surge el concepto de Estado de derecho, para referirlo a una realidad protoliberal y no democrática. Sin embargo, no creemos arriesgado sostener que se trata de un embrión del Estado de derecho, que sólo alcanzará su plenitud cuando triunfe, en toda su extensión, el principio de igualdad y, por tanto, el igual aseguramiento jurídico de todos los derechos y libertades incluido, por supuesto, el derecho a la igual participación política. Los supuestos iusnaturalistas, idealistas y racionalistas en los que descansa el Estado liberal, conducen lógicamente a la igualdad de derechos y a la democracia (cuestión distinta es el escamoteo histórico que la presión del principio monárquico y el sincretismo del liberalismo doctrinario, en defensa de la propiedad burguesa, producirá en el principio de igualdad de participación). En otros términos, el concepto de Estado de derecho, en su plenitud, reclama el Estado democrático; como ocurrió, por otra parte, en las primigenias formulaciones liberales, tanto en Estados Unidos como en Francia; y el Estado democrático sólo se hace posible en el seno del Estado de derecho.

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