El Reconocimiento Aduanero

CAPITULO XI

RECONOCIMIENTO ADUANERO DE MERCANCIAS

Generalidades

Reconocer significa «examinar con cuidado a una persona o cosa para en-terarse de su identidad, naturaleza y circunstancias» o también «registrar, para enterarse bien del contenido, un baúl, lío, etc., como se hace en las aduanas y administraciones de otros impuestos». Visto en su forma más simple, pero no por ello menos cierta, el reconocimiento aduanero de mercancías consiste en un con-junto de acciones dirigidas a enterar a la aduana de las características de las mer-cancías objeto de operación aduanera, con el fin de determinar el régimen jurídi-co a que se encuentran sometidas.

Este acto, que desde el punto de vista del derecho administrativo tiene el carácter de preparatorio o de mero trámite, es de tal relevancia a los efectos que nos ocupan, que la Ley lo ha dotado de carácter solemne, es decir, de una serie de formalidades de cuya observancia pende su validez.

El reconocimiento se inscribe dentro de lo que los autores llaman fase de sustanciación del procedimiento administrativo, posterior a la de apertura y ante-rior a la de decisión. En esta fase, son aportados al órgano que ha de decidir, al jefe de la oficina aduanera, los elementos de juicio que podrán servir de funda-mento a su decisión. Es en esta etapa donde se pone de manifiesto el carácter contradictorio del procedimiento, el cual interpretamos esencialmente, como la posibilidad que tienen todos los participantes en el mismo de hacer alegatos, aportar elementos probatorios, esto es, de actuar en el sentido que lo consideren más conveniente para la defensa de los intereses que han hecho valer y de los cuales son titulares. Esta fase puede presentarse con muchas complejidades si el carácter contradictorio es acentuado, y existen conflictos de intereses entre suje-tos ajenos a la Administración, caso en el cual, la sustanciación puede tener la naturaleza de un subprocedimiento en el cual se aduzcan los elementos más va-riados. (Rondón de Sansó, 1983)

La importancia del reconocimiento se evidencia, entre otras cosas, por la manera detallada como el legislador lo reguló, tanto en su fondo como en su forma, con la evidente intención de que se desarrolle en condiciones que asegu-ren su imparcialidad, normalidad y exactitud y que se realice libre de todo apre-mio, perturbación y coacción; con ello se pretende, entre otras cosas: evitar me-didas oficiales para aligerar el acto, en perjuicio de las labores de verificación; impedir la presencia, durante la verificación del acto o inmediatamente después, de autoridades distintas a los reconocedores, que pretendan cumplir labores de inspección, policía o resguardo y, en general, se quiere evitar la aplicación de medidas que afecten o puedan afectar sus resultados (Exposición de motivos de la Ley Orgánica de Aduanas).

En la búsqueda de esa imparcialidad, normalidad y exactitud, el legisla-dor originario dispuso que el propietario de las mercancías tuviera derecho a que el reconocimiento se efectuara en su presencia o en la de su representante e in-

formados del momento de su realización, en virtud de la publicación a que esta-ba obligada la aduana hasta la entrada en vigencia de la reforma.

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La declaración de las mercancías que realizan ante la aduana los consig-natarios y los exportadores, se presume hecha de buena fe, libre de cualquier intención de engañar, es decir, ajena a toda astucia o maquinación dirigida a lesionar, en mayor o menor grado, los legítimos derechos del Fisco Nacional o a substraerse del cumplimiento de requisitos u obligaciones establecidos en la legis-lación nacional. Pero la presunción de que la declaración hecha ante la aduana es justa y sincera, no basta; la Ley ordena que se analice su corrección y exacti-tud, que se verifique la documentación que la respalda y que, en definitiva, se precisen las restricciones y requerimientos a que pudieran encontrarse sometidos los efectos declarados. No es lo común que en los trámites administrativos estén presentes los interesados, como tampoco es lo usual que un trámite relacionado con una operación aduanera pueda ser cumplido por quien no tenga carácter de agente de aduanas (Art. 34 de la Ley Orgánica de Aduanas). Pero en este caso el legislador se mostró sabio y previsivo, al admitir tácitamente que, en buena parte de los casos, el propietario tiene un conocimiento de las mercancías mucho más preciso y detallado que el indirecto del agente de aduanas y que la imparcialidad y exactitud, afanosamen-te buscadas, pudieran verse comprometidas de negarse el acceso al importador o exportador de los efectos.

El funcionario reconocedor

La Ley Orgánica de Aduanas es tajante al supeditar la validez del acto de reconocimiento a que se efectúe con la «asistencia del funcionario competente» quien tendrá carácter de fiscal de la Hacienda Pública Nacional. De esta manera, la Ley elimina toda posibilidad de que interventores de aduana o cualquier otro funcionario, sea cual fuese su rango, puedan realizar validamente este acto.

Es nulo de nulidad absoluta, e incapaz de adquirir firmeza y producir consecuencias jurídicas, el reconocimiento realizado en ausencia de dicho fun-cionario.

El artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se-ñala que serán absolutamente nulos los actos de la Administración, cuando así esté expresamente determinado por una norma constitucional o legal. Tal es el caso de los reconocimientos realizados por quien no sea funcionario competente, en virtud de la locución «a los fines de su validez» utilizada por la Ley Orgánica de Aduanas. El reconocimiento realizado por funcionario distinto al señalado por la Ley, no se puede convalidar ni crear ni producir ningún efecto, derecho u obligación ni, por tanto, convertirse en firme. En consecuencia, nadie podría

1 Si bien se modificó el artículo 43 en lo que respecta a que «La aduana dará publicidad con la debida antelación a la realización del reconocimiento», en la parte final del artículo 52 de la Ley reformada se lee «comparecientes», lo cual nos induce a interpretar que el reconocimiento sigue siendo un acto públi-co y que los interesados tienen derecho a participar en él y a realizar las observaciones que consideren pertinentes.

alegar derechos adquiridos frente a un acto nulo de nulidad absoluta. Sobre ellos, ha dicho la Corte Suprema en alguna sentencia: «nada útil puede levantarse por lo que no puede establecer una obligación ni crear ningún derecho. Por eso, los actos nulos, de nulidad absoluta, se tienen como que nunca se han dictado por-que si no pueden producir efectos, el acto se tiene como no dictado» (Brewer, 1982).

La incapacidad del acto nulo de nulidad absoluta de adquirir firmeza, hace que éstos puedan ser impugnados en cualquier momento, aun cuando los lapsos para recurrir estén vencidos. Por su parte, la Administración puede revo-carlos en cualquier momento, por la misma razón y en atención al texto del artí-culo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que reza: «La administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella.»

La función del reconocedor es responsable, es decir, está sujeta a respon-sabilidad penal (ver artículo 61 del Código Penal), civil (ver artículo 1.185 del Código Civil) y administrativa (ver Título V de la Ley Orgánica de Procedimien-tos Administrativos), así como disciplinaria (ver artículos 55 y 58 de la Ley de Carrera Administrativa) cuando en el acto de reconocimiento surjan irregulari-dades que sean consecuencia de su acción u omisión dolosa o culposa. Como es obvio, la culpa puede ser producto de la ignorancia, impericia, imprudencia o negligencia.

En el área psicológica hay una distinción fundamental entre la ignorancia y el error, que se halla ya en Platón. La primera supone la falta absoluta de toda representación y consiste en una entera ausencia de noción sobre un objeto de-terminado; es un estado negativo. El error supone una idea falsa, una represen-tación errónea de un objeto cierto; es un estado positivo. La ignorancia consiste, en suma, en una falta completa de conocimiento, mientras que en el error hay un conocimiento falso. Pero esto que psicológicamente es de superlativa trascen-dencia, carece de interés en el derecho positivo y en la práctica judicial. Las leyes suelen unificar la ignorancia y el error, porque consignan a una y otro los mis-mos efectos; por ello, no se investiga en los casos concretos si se está en presen-cia de ignorancia o error (Jiménez de Asúa, 1962).

El carácter de Fiscal de la Hacienda Pública Nacional que le confiere la Ley Orgánica de Aduanas al citado funcionario, lo hace representante natural del Fisco, con las atribuciones señaladas en el artículo 96 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional y demás leyes y disposiciones reglamentarias.

Responsabilidad del funcionario reconocedor

El acto de reconocimiento puede generar responsabilidad penal, civil y administrativa para los funcionarios actuantes, cuando la irregularidad obedezca a acción u omisión dolosa o inexcusable, o a ignorancia, impericia, imprudencia o negligencia.

Hay acción u omisión dolosa si el acto que origina la transgresión es in-tencional y consciente, mientras que resulta inexcusable si el error pudo ser evi-tado actuando con el sentido común propio de una persona normalmente inteli-

gente.

En virtud de lo establecido en la Ley Orgánica de Aduanas, los reconoce-dores responden no sólo por los ilícitos intencionalmente cometidos, sino tam-bién por la simple culpa, es decir,

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