Evaluacion Tributaria

Centro Interamericano de Administradores Tributarios-CIAT

EVALUACION DE LA CAPACIDAD RECAUDATORIA DEL SISTEMA TRIBUTARIO Y DE LA EVASION TRIBUTARIA

Michael Jorratt De Luis

Jefe de Estudios

Servicio de Impuestos Internos de Chile

INDICE

1. Introducción

2. Variables que Influyen en la Capacidad Recaudatoria del Sistema Tributario

2.1 Las Tasas Impositivas

2.2 La Amplitud de la Base Imponible

2.3 Facilidad para Evadir y Eludir los Impuestos

3. Variables que Influyen en la Evasión Tributaria

3.1 Eficacia de la Acción Fiscalizadora

3.2 Simpleza de la Estructura Tributaria

3.3 Sanciones

3.4 Aceptación del Sistema Tributario

4. Medición del Incumplimiento o Evasión Tributaria

4.1 Métodos Alternativos de Medición de la Evasión: sus Ventajas y Desventajas

4.2 Aplicación del Método del Potencial Teórico para el Caso del IVA en Chile

4.3 Aplicación del Método de las Auditorías para la Medición de la Evasión en el IVA

1. Introducción

Un objetivo primordial del sistema tributario es proporcionar los recursos necesarios para financiar el gasto público. Esta característica es conocida como la suficiencia del sistema tributario, y depende de la generalidad de los impuestos que se aplican, el nivel y estructura de las tasas y la eficiencia de la administración tributaria (Pita, 1993). El problema de la suficiencia de la recaudación tributaria está plenamente vigente en los países latinoamericanos, puesto que los recursos no tributarios, tales como los ingresos por privatizaciones o el endeudamiento público, son limitados, lo que significa que en la medida que el gasto público no se reduzca, los ingresos tributarios seguirán siendo insuficientes (ver Rain, Bes y Febres, 1996).

El propósito de este trabajo es analizar las variables que determinan la capacidad recaudatoria y la evasión de un sistema tributario, y proponer medidas que contribuyan a elevar la recaudación efectiva.

Para efectos de este trabajo, entenderemos por capacidad recaudatoria la recaudación que es posible alcanzar con un sistema tributario determinado y un esfuerzo fiscalizador óptimo. Esta capacidad recaudatoria es menor que la recaudación potencial -aquella recaudación que se obtendría si existiera un 100% de cumplimiento voluntario- y mayor que la recaudación efectiva. La brecha que separa la recaudación potencial de la recaudación efectiva corresponde a la evasión tributaria; pero sólo una parte de ella -la que separa a la recaudación efectiva de la capacidad recaudatoria- es responsabilidad de la función fiscalizadora de la administración tributaria, mientras que el resto, es decir, la brecha entre la recaudación potencial y la capacidad recaudatoria, es consecuencia de factores de política tributaria y factores ambientales (aceptación de los tributos y ética de los contribuyentes, por ejemplo), que inciden sobre la dificultad y disposición de los contribuyentes para evadir o eludir los impuestos.

Para lograr la suficiencia del sistema tributario se dispone de dos herramientas: aumentar la capacidad recaudatoria y mejorar la eficiencia de la administración tributaria. La primera de ellas pertenece principalmente al ámbito de la política tributaria, y tiene que ver con variables tales como el nivel de las tasas, la amplitud de las bases imponibles, el nivel de las sanciones, etc. La eficiencia de la administración tributaria se relaciona con el objetivo de reducir la evasión, para lo cual dispone principalmente de sus facultades de fiscalización. Por eso también discutimos brevemente cómo medir la evasión tributaria, puesto que dicha medición es una herramienta fundamental para evaluar la efectividad de las acciones tomadas con el objeto de reducirla.

El resto del trabajo se organiza como sigue: en la segunda sección se analizan las principales variables que determinan la capacidad recaudatoria del sistema tributario. En la tercera sección se estudian los determinantes de la evasión tributaria. Finalmente, en la cuarta sección se discuten las ventajas y desventajas de dos métodos de medición de la evasión, el del Potencial Teórico y el de las Auditorías.

2. Variables que Determinan la Capacidad Recaudatoria del Sistema Tributario

La capacidad recaudatoria es función de la tasa legal, la amplitud de la base imponible, y las facilidades y disposición de los contribuyentes para evadir o eludir los impuestos. Las dos primeras variables inciden sobre la última; así por ejemplo, una tasa excesivamente alta puede inducir a algunas personas a evadir parte de sus impuestos, o bien, una exención tributaria o un tratamiento especial puede generar espacios de evasión que antes no existían. A continuación se analizan cada una de estas tres variables.

2.1 Las Tasas Impositivas

La teoría económica sugiere que el impacto de un aumento de la tasa legal sobre la recaudación es ambiguo, debido a la elección que los individuos hacen entre trabajo y ocio. Si las tasas son muy altas, todo aumento posterior podría ser contraproducente, en el sentido de que la recaudación caiga al mismo tiempo que la pérdida de bienestar se incremente.

Es importante tener presente lo anterior cuando se busca aumentar la recaudación, pues nos muestra que, por una parte, aumentos indiscriminados de tasas no necesariamente tendrán los efectos esperados, y por otra, que formas alternativas de aumento de recaudación, tal como el combate contra la evasión, son instrumentos más eficientes, pues no necesariamente implican una pérdida de bienestar para la sociedad.

Una práctica común a nivel de impuestos al consumo es el establecimiento de tasas múltiples, las que tienen objetivos tanto recaudatorios como redistributivos. Sin embargo, estas tasas diferenciadas presentan una serie de problemas que deben ser tomados en cuenta. En primer lugar, aumentan los costos administrativos de los contribuyentes y de la administración tributaria, en términos de disponibilidad de información y dificultades para fiscalizar. En segundo lugar, se crean espacios de evasión, tales como declarar ventas afectas a tasas altas como si se tratara de bienes afectos a tasas menores. En tercer lugar, las tasas diferenciadas no necesariamente benefician al consumidor final, pues el contribuyente que vende varios productos afectos a distintas tasas puede manipular los precios, de tal forma que los productos gravados con tasas bajas subsidien a aquellos gravados con tasas más altas. En cuarto lugar, las tasas múltiples distorsionan la asignación de recursos. En quinto lugar, no son la mejor herramienta redistributiva, puesto que una tasa más baja para determinados productos beneficia a toda persona que consuma el bien, independientemente de su nivel de ingresos. Finalmente, la existencia de algunos productos favorecidos con tasas bajas incentiva a otros grupos de contribuyentes a presionar por beneficios similares.

A nivel de impuesto a la renta, lo habitual es aplicar una tasa pareja a las utilidades de las empresas y tasas progresivas a las rentas personales. Los impuestos progresivos a las rentas personales son criticados por dos aspectos: En primer lugar, porque discriminan contra el ahorro, puesto que su rentabilidad se ve reducida por la tasa marginal. En segundo lugar, porque al ser la tasa marginal creciente respecto del nivel de renta, castiga el esfuerzo adicional. A ello se agrega el hecho de que las tasas elevadas generan incentivos adicionales a la evasión o elusión de impuestos, por lo que en la práctica, cuando existe una tasa marginal máxima demasiado alta, el número de contribuyentes que declara en dicha tasa es bastante inferior a los que efectivamente obtienen rentas de ese nivel. Por todas estas razones parece poco recomendable buscar aumentos de recaudación por la vía de incrementar las tasas de los impuestos personales a niveles desproporcionados.

2.2 La Amplitud de la Base Imponible

Un importante factor de merma de la recaudación es la limitación de la base tributaria, a través de exenciones, franquicias, deducciones y tratamientos especiales. En el caso de los impuestos generales al consumo, en particular el IVA, las reformas efectuadas en América Latina en los años 80 trataron de eliminar las exenciones y ampliar las bases imponibles. No obstante, en la actualidad aún subsisten un buen número de bienes y servicios exentos. Las razones más comúnmente señaladas para justificar estas exenciones son, entre otras, disminuir la regresividad del impuesto, incentivar el consumo de bienes o servicios considerados meritorios y la dificultad para gravar ciertos productos (Tait, 1988).

La eliminación de exenciones puede ser una fuente importante de aumento de recursos fiscales. En el cuadro 1 se muestra una estimación, para algunos países de Latinoamérica, del impacto recaudatorio que tendría una ampliación de la base imponible del IVA a todo el consumo final.

Cuadro Nº 1

Estimación del Aumento Potencial de Recaudación de IVA por Ampliación de Base Imponible

País Recaudación Potencial de IVA 1

(% del PIB) Recaudación Potencial de

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