POTESTAD REGLAMENTARIA Y REGULACIÓN

POTESTAD REGLAMENTARIA Y REGULACIÓN:

VER INTRODUCCIÓN BALBÍN.

DECRETOS DELEGADOS:

Artículo 76.- Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.

La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa.

Los reglamentos delegados son actos de alcance general que dicta el Presidente sobre materias legislativas, previa autorización del PL. Es decir, el legislador traspasa al PE materias propias que en vez de ser regladas por ley, a través del debate parlamentario en el que las mayorías discuten y confrontan con las minorías, son reguladas por el Presidente.

La delegación legislativa es una alteración circunstancaial del sistema de división y equilibrio de poderes que prevé el propio texto de la CN.

Los decretos delegados regulan cuestiones sustanciales o centrales de la materia, de acuerdo con las bases que da el propio legislador, pero en sustitución de competencias legislativas.

La práctica anterior a la CN de 1994:

En los hechos, el Presidente, antes de 1994, dictó innumerables decretos delegados en virtud de las transferencias de competencias, de carácter expreso o implícito, por parte del propio legislador. El control del legislador, de una trascendencia  evidente, fue casi inexistente en nuestro pasado institucional.

El criterio de los jueces antes de 1994:

La CSJN ha encontrado inválidas casi todas las delegaciones de competencias legislativas, admitiéndose únicamente los decretos que tuviesen por objeto reglar los detalles o pormenores de las leyes sancionadas por el PL, es decir, los decretos reglamentarios.

Ahora bien, el inconveniente que se planteaba era determinar cuándo el PE ejercía sus funciones dentro de los límites establecidos por el 86.2 CN (hoy 99.2) y cuándo no. De hecho, la CSJN ha admitido la constitucionalidad de ciertos actos del PE, en el marco del precepto constitucional mencionado, que constituyen claros casos de potestades legislativas, aceptando así y convalidando de ese modo, esto es implícitamente, verdaderas transferencias legislativas.

En efecto, el criterio judicial del tribunal ha sido la aceptación de las delegaciones pero no de modo abierto y claro, sino justificando el dictado de los decretos legislativos en los términos del 86.2 CN.

La CN 1853 no decía nada sobre decretos delegados. Para justificar la transferencia de potestades, Balbín propone dos caminos:

1. Interpretar que el convencional reconoció, entre las potestades residuales del PL, y en los términos del 67.27 (hoy 75.32) la delegación de sus competencias en el órgano presidencial;
2. Es posible aceptar las delegaciones de modo indirecto: si modificamos y corremos el límite entre ley y decreto injustificadamente, ensanchando el campo del decreto y reduciendo el de la ley; es posible, entonces, por vías oblicuas justificar delegaciones bajo el ropaje de decretos reglamentarios.

La CSJN siguió el segundo criterio, pero además con un agravante en términos institucionales, y es que estiró y corrió cada vez más las líneas de separación, ampliando el ámbito de los decretos reglamentarios, e invadiendo así y reduciendo de modo oblicuo el terreno legislativo.

El caso más paradigmático es “Delfino” de 1927 (hubo excepciones como “Mouviel”). Por un lado, el argumento principal de los jueces es la prohibición constitucional de la delegación legislativa. En consecuencia, los decretos del PE solo son constitucionales si son dictados en ejercicio de facultades propias que surgen expresamente del 86.2 de la CN. Por el otro, bajo tal ropaje el tribunal admitió en verdad delegaciones legislativas.

“DELFINO C/ GOBIERNO NACIONAL” (1927):

Hechos: El PL había sancionado la ley 3445 que en su artículo 3 dispuso que, mientras no se sancionase el Código de Policía Fluvial y Marítima, la Prefectura General de Puertos era competente para “vigilar el cumplimiento de las disposiciones de las autoridades sanitarias; cuidar la limpieza de los puertos donde no existan dichas autoridades y remover los obstáculos accidentales que entorpezcan la navegación y juzgar las faltas o contravenciones a las ordenanzas policiales cuando la pena no exceda de un mes de arresto o de cien pesos de multa”, conforme al procedimiento dispuesto por el Código de Procedimientos Criminales.

Luego, la Prefectura, órgano administrativo dependiente del Presidente, dictó un reglamento a fin de fijar los detalles de la ley sancionada por el PL, cuyo artículo 43 establecía que “es prohibido a los buques arrojar al agua o a tierra en el interior del puerto objeto alguno, sea cual fuere su especie, peso, dimensiones o calidad parte”, y su artículo 117 castigaba con una multa de 50 pesos la infracción a la prohibición del artículo citado.

En este caso, el vapor alemán “Bayern” arrojó residuos al Río de la Plata y, en consecuencia, la Prefectura le impuso multa de 50 pesos.

El sujeto sancionado recurrió ante la justicia fundándose en la inconstitucionalidad del reglamento, ya que, entre otras razones, transgredía el principio de división de poderes porque un órgano administrativo ejerció funciones legislativas, administrativas y judiciales. Por último, el recurrente cuestionó la constitucionalidad e la delegación de competencias legislativas en el PE ya que el reglamento no solo fijó los detalles de la ley sino que, además, reguló las bases de la materia. En síntesis, el reglamento cuestionado violó los artículos 18, 67 (incisos 11, 12 y 28) y 86 CN.

Decisión judicial: La CSJN estableció, en primer lugar, un principio fundamental que distingue entre la delegación de las potestades para hacer la ley (delegación propia) de aquella otra que solo comprende la de fijar los detalles (delegación impropia). Dijo el tribunal que “existe una distinción fundamental entre la delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al PE o a un cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquella”. La primera es inconstitucional y, la segunda, constitucional. Agregó que, en este caso, el PE no dictó un decreto en ejercicio de funciones legislativas delegadas por el PL, sino que emitió un decreto reglamentario en ejercicio de funciones propias que reconoce expresamente el 86.2 CN (actual 99.2).

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El PL ha delegado innumerables competencias sobre diferentes materias en el Presidente, e incluso en órganos inferiores de la AP; pero las cuestiones más controvertidas ante los tribunales han sido en general el ejercicio de potestades sancionatorias del Estado. EN segundo lugar, cabe señalar que el 18 CN establece que ningún habitante puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso, es decir, que dicha garantía exige que el PL sancione una ley, con carácter previo al hecho imputado, que precise cuál es la acción u omisión punible y, además, cuál es la sanción a aplicar al sujeto responsable.

La CSJN planteó un interrogante en que es fundamental, según Balbín: ¿Puede el PE crear, por medio de su poder reglamentario, infracciones o, en su caso, sanciones administrativas? El tribunal entendió que el PE, en el caso “Delfino” no creó sanciones administrativas toda vez que la propia ley 3445 atribuyó al PE expresamente el derecho de aplicar multas dentro del mínimo y el máximo, y la sanción impuesta al recurrente se hallaba dentro de los supuestos autorizados.

“COCCHIA, JORGE C/ EN S/ ACCIÓN DE AMPARO” (1993):

Hechos: El PE dictó el decreto 817/92 que dispuso: a) dejar sin efecto las cláusulas de los convenios colectivos de trabajo que distorsionen la productividad, o impidan o dificulten el normal ejercicio de dirección y administración de las empresas; y cláusulas de ajuste automático de salarios, viáticos o regímenes de estabilidad propia; b) convocar a las comisiones negociadoras para adecuar los convenios; c) dejar sin efecto la ley 21.429 sobre el reglamento provisorio del trabajo portuario; d) suspender los CCT sobre actividades de transporte marítimo, fluvial y lacustre; actividades extractivas y otras actividades portuarias, conexas y afines.

El decreto fue sancionado con invocación expresa de las leyes 23.696 y 23.697.

El actor, secretario del sindicato de portuarios, pidió la inconstitucionalidad del decreto por ser contrario al 14 bis CN. Primera y segunda instancia hicieron lugar al amparo

Decisión judicial: La CSJN sostuvo que 1) el cumplimiento de las políticas legislativas antes descriptas por parte del PE tiene su fundamento en la situación de emergencia y en el régimen de integración regional del TA1991, que fijó entre sus propósitos “la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países y la coordinación de políticas macroeconómicas con expresa inclusión de las aduaneras, de transportes y comunicaciones”… 3) el Congreso guardó silencio y, más aún, dictó decisiones coincidentes con el decreto del PE.

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