“Políticas Sociales: Concepto y Diseño. Un Marco De Referencia”

1° Ficha Bibliográfica.

1° Ficha Bibliográfica.

“Políticas Sociales: Concepto y Diseño. Un Marco De Referencia”

Raúl Atria.

1. TRIANGULO VIRTUOSO PARA EL DISEÑO DE POLÍTICAS SOCIALES.

Las políticas públicas, que suponen cadenas de decisiones que provienen de un agente público, requieren de un buen diseño. En este sentido hablamos de la necesidad de establecer de manera explícita las bases sobre las cuales se asienta esta secuencia decisional.

Un buen diseño debe, necesariamente, abarcar desde la concepción de la acción pública a la que se refiere la política de que se trate, hasta el tratamiento de los resultados o impactos de la cadena decisional. Vistas las cosas desde esa perspectiva amplia, proponemos que el diseño de las políticas públicas debe abarcar tres aspectos claramente diferenciados pero complementarios, que pueden ser entendidos como los respectivos

Triangulo virtuoso para el diseño de políticas

a) Aspectos conceptuales que ayudan a definir la relación entre objetivos y poblaciones.

b) Aspectos relacionados con el cierre del sistema de relaciones en el cual se ubica la política.

c) Aspectos relacionados con los resultados de las intervenciones propias de las políticas

En primer lugar, en el orden lógico de las cosas, están los aspectos conceptuales que son indispensables para definir las relaciones principales que hay entre los objetivos perseguidos por las políticas y las poblaciones a las cuales ellas van dirigidas.

El segundo aspecto apunta al sistema de relaciones en las cuales están insertos los objetivos y las correspondientes poblaciones objetivos. El punto fundamental que se debe considerar en este sentido es la construcción del cierre de ese sistema: qué es lo queda dentro del sistema o campo de relaciones conceptualizadas en el paso anterior y qué es lo queda afuera.

El tercer aspecto y final en el orden lógico, está relacionado con los resultados de las intervenciones que forman parte de los contenidos de la política de que se trate.

2. LOS ASPECTOS CONCEPTUALES

El primer vértice del triángulo virtuoso, para el diseño de políticas públicas, que es de tipo conceptual, lo vamos a referir a un campo determinado de políticas públicas que son la así llamadas políticas sociales

Como ya se ha dicho, las políticas públicas son cadenas de decisiones que involucran directamente a agentes públicos

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El agente de las políticas es público ya sea por:

a) la naturaleza de los recursos o insumos económicos que se van a emplear;

b) por el carácter jurisdiccional del agente responsable, vale decir, su inserción dentro de la estructura del Estado;

c) por la apropiación colectiva (no propietaria) de los beneficios logrados por la política.

Esos rasgos pueden concurrir todos en forma conjunta o aislada, pero entendemos que el rasgo que no puede estar ausente en la definición del agente responsable es el de la jurisdicción estatal.

Convencionalmente se tiende a definir las políticas sociales por el tipo de sector en el cual ellas se inscriben, de modo que sectores tales como la educación, la vivienda, o la salud, que apuntan a la provisión de bienes públicos, dan origen a las así llamadas políticas sociales. Nos apartaremos sin embargo, de esta forma convencional y vamos a tratar de apuntar a una definición conceptualmente más depurada.

Definiremos a la política social como un conjunto articulado y temporalizado de acciones, mecanismos e instrumentos, conducidos por un agente público, explícitamente destinados a mejorar la distribución de oportunidades o corregir la distribución de activos a favor de ciertos grupos o categorías sociales.

Un Concepto de Política Social

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a) El ámbito instrumental. el sentido de que se aplica a toda política pública (no sólo a la política social) y está organizado por un marco racional operativo comandado por un sujeto.

Este sujeto es siempre un agente público, vale decir una entidad compuesta por instituciones (en el sentido de complejos de acciones legitimadas normativamente) y de personas (portadores de voluntad de actuar jurisdiccionalmente legitimados por alguna forma de representación del interés público que les es conferida). Ese agente público pone en ejecución una pluralidad de acciones que están articuladas entre ellas en términos de jerarquías y secuencias operacionales.

La política social nunca es una acción aislada. Dicho esto se entiende entonces que el mismo agente público no es nunca un individuo asilado sino un grupo organizado de ellos en función de las jerarquías decisionales y las secuencias que construyen la cadena articuladora de la pluralidad de acciones implicadas. Esta consideración lleva directamente a la introducción del factor tiempo en las políticas públicas.

En general y en las políticas sociales en particular, introducir el factor tiempo significa que las acciones están temporalizadas en órdenes de precedencia y de concurrencia.

Posiblemente no haya factor que aporte en mayor grado a la “racionalidad” de la política pública, que este rasgo de temporalización de cada acción dentro del conjunto articulado en el cual ella está inscrita.

A su vez, las acciones suponen mecanismos e instrumentos. Usamos la expresión mecanismos para connotar la idea de un grupo de acciones que están directamente ligadas unas con otras, en una cadena explícita de eslabonamientos dinámicos “hacia adelante”, siguiendo la conocida expresión de Hirschmann

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Los instrumentos son herramientas de intervención estandarizadas (normadas) específicamente para la política de que se trate. Una asignación de recursos en función de alguna forma de reconocimiento de prestigio (como proxi de calidad) del receptor es un mecanismo; la fórmula del Aporte Fiscal Indirecto (AFI) es un instrumento.

b) El ámbito estratégico.

Este es el componente de contenido de la política pública y es clave para definir lo que es específico de esa política que podemos adjetivar como “política social”.

El Ámbito Estratégico de la Política Social: Los Procesos Distributivos

Dos nociones distributivas claves:

Mejorar oportunidades (políticas ex-ante) o Corregir el balance de activos (políticas ex-post) en la sociedad

Un primer concepto central en este aspecto es el de procesos distributivos.

Podría decirse que toda política social busca intervenir, en la sociedad de que se trate, un cierto proceso distributivo. No cualquier proceso redistributivo, sino aquellos que se refieren al reparto de las oportunidades y de los activos sociales. Redistribuir contingentes militares o equipos, a lo largo del territorio no es una política social aun cuando esa intervención sea crucial para la ejecución de la política de defensa.

El primer punto que debe destacarse en este sentido, es que toda política social redistribuye ya sea oportunidades o activos, en otras palabras, persigue cambios en la estructura social de las oportunidades y en la estructura social de los capitales de diversa naturaleza que se producen y adquieren en la sociedad.

La búsqueda de igualdad de oportunidades es la primera dimensión redistributiva y ella opera en relación a factores ex-ante, como son por ejemplo la igualación de acceso a la atención médica infantil, o de disponibilidad de una dieta escolar nutritivamente adecuada.

El Ámbito Estratégico de la Política Social: La Discriminación Positiva

En ambos casos las políticas sociales suponen discriminación positiva. Esto es: los grupos destinatarios acceden a beneficios en una cuota mayor que la que alcanzarían mediante transacciones o intercambios de mercado. En la práctica esto significa que las políticas sociales implican necesariamente subsidios.

Un segundo concepto también central para apuntar al contenido de las políticas sociales es el de discriminación positiva. Al margen de las implicaciones políticas de este concepto, sostenemos que desde un punto de vista estrictamente operativo, la política social es positivamente discriminante porque siempre a través de ella los grupos que son beneficiados por su ejecución, obtienen beneficios en una cuota mayor que la que podría alcanzar mediante transacciones o intercambios de mercado.

La distribución a través del mercado está intermediada por precios no intervenidos (lo que se entiende por precios libres) con lo cual se logra un reparto exactamente adecuado a los costos reales de distribución que son pagados con recursos monetarios provenientes de ingresos también reales.

Cuando la distribución de oportunidades y de activos se ajusta de esta manera, simplemente no hay política social.

Es propio de ésta el generar distribuciones que para los receptores finales son más beneficiosas que aquellas a las que tendrían acceso mediante el puro juego de costos reales e ingresos reales. En este sentido la política social siempre implica una forma de discriminación a favor de ciertos grupos. Siempre hay procesos distributivos subsidiados.

El Ámbito Estratégico de la Política Social: Los Destinatarios

Toda política social posee un destinatario (grupos objetivo). Pero pueden darse dos posibilidades:

a) destinatarios específicamente precisados.

b) destinatarios

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