Sentencia del Tribunal Constitucional

Exp. N° 1042-2002-AA/TC

Lima

Sindicato Unitario de Trabajadores Municipales del Rímac

Sentencia del Tribunal Constitucional

En Lima, a los 6 días del mes de diciembre del 2002, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, con la asistencia de los señores magistrados Bardelli Lartirigoyen, presidente; Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia

Asunto

Recurso extraordinario presentado por don Miguel Cabrera León, en representación del Sindicato Unitario de Trabajadores Municipales del Rímac, contra la sentencia de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 67, su fecha 29 de enero del 2002, que declaró improcedente la acción de amparo de autos.

I. Antecedentes

El recurrente interpone acción de amparo contra la Municipalidad Distrital del Rímac con objeto de que se declare inaplicable la Cédula de Notificación N° 1954-2000-UTD-MDR, de fecha 21 de noviembre de 2000, recaída en el expediente administrativo N° E-07434, mediante el cual se comunica a la organización sindical la decisión de dar por no presentada la carta notarial de fecha 30 de octubre de 2000. Alega que con esta decisión se vulneran sus derechos constitucionales de petición, de sindicalización, de defensa y a la tutela judicial efectiva.

Refiere que mediante la citada carta notarial se exigió a la emplazada el cumplimiento de la Resolución de Alcaldía N° 200-97-MDR, de fecha 6 de febrero de 1997, que, en ejecución de lo ordenado por la Sala Especializada de Derecho Público de la Corte Superior de Justicia de Lima, en la sentencia de fecha 23 de octubre de 1996 (Expediente N° 462-96), dispuso el pago de los reintegros que le correspondieran a los trabajadores en actividad, cesantes, jubilados y pensionistas de la emplazada; que, sin embargo, arbitrariamente la emplazada condicionó la admisión administrativa de la carta notarial a la presentación de un documento que acreditase la inscripción legal de su representada, expedido por la oficina registral, así como la representación legal del recurrente.

Asimismo, aduce que su representada fue reconocida por el entonces Instituto Nacional de Administración Pública mediante Resolución Directoral N° 041-89-INAP, de fecha 27 de diciembre de 1989, y que si bien este organismo fue disuelto por la Ley N° 26507, de fecha 13 de julio de 1995, debe entenderse que a partir de este momento los sindicatos de trabajadores empezaron a desarrollar sus actividades como una asociación no inscrita, tal y conforme se desprende de lo dispuesto en el artículo 124 del Código Civil.

El Segundo Juzgado Especializado en Derecho Público, con fecha 20 de agosto del 2001, declaró improcedente la demanda, por considerar que la notificación cuestionada no ha sido objeto de impugnación alguna en la vía administrativa, incurriendo los demandantes en la causal de improcedencia prevista en el artículo 27 de la Ley N° 23506.

La recurrida confirmó la apelada por los mismos fundamentos.

II. Fundamentos

El objeto de la demanda es que se declare inaplicable la Cédula de Notificación N° 1954-00-UTD-MDR, de fecha 21 de noviembre del 2000, mediante la cual la emplazada da por no presentada la carta notarial del recurrente, mediante la cual se solicitaba el cumplimiento de la Resolución de Alcaldía N° 200-97-MDR, de fecha 6 de febrero de 1997, expedida por la propia emplazada, que, a su vez, disponía el pago de reintegros en cumplimiento de una orden judicial.

2.1. Sobre el agotamiento de la vía previa

La exigencia de agotabilidad de dicha vía antes de acudir al amparo constitucional se fundamenta en la necesidad de brindar a la administración la posibilidad de revisar sus propios actos, a efectos de posibilitar que el administrado, sin tener que acudir a un ente jurisdiccional, pueda en esa vía solucionar, de ser el caso, la lesión de sus derechos e intereses legítimos. Ahora bien, no obstante la existencia de dicha obligatoriedad, existen determinadas circunstancias que pueden convertir el agotamiento de la vía administrativa en un requisito dañoso, particularmente, cuando de la afectación de derechos fundamentales se trata. En tales casos, se exime al administrado de cumplir con dicha exigencia. Las variables, en sentido enunciativo, de esas excepciones se encuentran recogidas en el artículo 28 de la Ley N° 23506. Al respecto, el inciso 2) del referido artículo señala que no será exigible el agotamiento de las vías previas cuando su cumplimiento pudiera convertir la agresión en irreparable.

De autos se desprende la existencia de la Resolución de Alcaldía N° 200-97 MDR, de fecha 6 de febrero de 1997, que en cumplimiento de una sentencia de la Corte Superior de Justicia de Lima, dispuso el pago de los reintegros correspondientes a los trabajadores en actividad, cesantes, jubilados y pensionistas de la emplazada. En consecuencia, de haberse impugnado administrativamente la notificación cuestionada, mediante el uso de recursos tales como el de revisión o apelación, o posteriormente, de haberse acudido a sede judicial mediante el proceso contencioso-administrativo, alegándose en todos ellos el "cumplimiento de lo que ya se resolvió en sede judicial", habría significado obligar al recurrente a utilizar mecanismos que le hubiesen causado un perjuicio mayor que el que ya viene sufriendo, teniendo en cuenta que, a la fecha, han transcurrido más de seis años sin que la emplazada haya cumplido la citada Resolución de Alcaldía N° 200-97-MDR.

En mérito de ello, el Tribunal Constitucional considera que en el presente caso no era exigible el agotamiento de la vía administrativa, motivo por el que cabe ahora pronunciarse sobre el fondo de la controversia. En tal sentido, la controversia de relevancia constitucional se concentra en determinar si en el presente caso se ha vulnerado el derecho de petición y/o el derecho a la tutela jurisdiccional "efectiva".

2.2 Configuración y régimen jurídico del derecho de petición en el ordenamiento constitucional peruano

El inciso 20) del artículo 2° de nuestra Constitución Política consagra el derecho fundamental de petición, al señalar que toda persona tiene derecho: "A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional sólo pueden ejercer individualmente el derecho de petición".

Tanto el derecho de petición como aquellos otros derechos fundamentales reconocidos en nuestra Constitución constituyen componentes estructurales básicos del conjunto del orden jurídico objetivo, puesto que son la expresión jurídica de un sistema de valores que por decisión del constituyente informan todo el conjunto de la organización política y jurídica. En ese orden de ideas, permiten la consagración práctica del postulado previsto en el artículo 1° del referido texto que concibe a la persona humana como "el fin supremo de la sociedad y del Estado". De este modo, la garantía de su vigencia dentro de nuestra comunidad política no puede limitarse solamente a la posibilidad del ejercicio de pretensiones por parte de los diversos individuos, sino que también debe ser asumida por el Estado como una responsabilidad teleológica.

2.2.1 Delimitación conceptual del derecho de petición

Desde su primigenia aparición en el Bill of Rights inglés de 1689, en la primera enmienda de la Constitución de los EE.UU. y en la Constitución francesa de 1791, el derecho de petición ha sido configurado como una facultad constitucional que se ejerce individual o colectivamente y que no se encuentra vinculada con la existencia en sí de un derecho subjetivo o de un interés legítimo que necesariamente origina la petición.

Desde una perspectiva histórico-doctrinaria se acredita que el derecho constitucional comparado percibe conceptualmente al derecho de petición como una solicitud de obtención de una decisión graciable; por consiguiente, sujeta a la consideración discrecional dentro de un ámbito competencial de cualquier órgano investido de autoridad pública.

En esa perspectiva, dicho derecho se agota con su solo ejercicio, estando la autoridad estatal competente obligada únicamente a acusar recibo y dar respuesta de las solicitudes.

Marcelo Huertas Contreras ("Derecho de petición en el ordenamiento constitucional especial. En estudios de Derecho Público - Homenaje a Juan José Ruiz Rico, Madrid, Tecnos Madrid, 1997 ) consigna que el derecho de petición "deberá versar sobre algo a lo que no se tiene estricto derecho". A lo expuesto, habría que agregar lo planteado por Pablo Lucas Murillo de la Cueva (Derecho de Petición. Nueva Enciclopedia Jurídica Española Volumen XIX. Seix Barcelona N° 40, 1989), en el sentido de que el referido derecho tiene por objeto la satisfacción de un interés de trascendencia privada o pública, que no está asumido bajo la forma de un específico derecho subjetivo o interés legítimo. De ahí que la pretensión que toda petición encierra, puede contemplar tanto una dimensión eminentemente defensiva como otra sustancialmente participativa, según el caso".

Ahora bien, lo referido no es óbice para reconocer que la configuración de este derecho vastamente extendido en Europa y América, ha sido objeto de una configuración disímil en algunos países como el nuestro al momento de su desarrollo normativo.

Al respecto, la Ley N° 27444, de fecha 21 de octubre de 2001 (Ley del Procedimiento Administrativo General), se ha encargado de desarrollar

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