A diplomacia brasileira e as visões sobre a inserção externa do Brasil

A diplomacia brasileira e as visões sobre a inserção externa do Brasil: institucionalismo pragmático x autonomistas (ARI)

http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/america+latina/ari46-2010

Miriam Gomes Saraiva

ARI 46/2010 - 12/03/2010

Tema: Existem duas correntes de pensamento no interior da diplomacia brasileira. Partindo de crenças e objetivos de longo prazo parecidos, têm visões de mundo e estratégias de ações diferentes.

Resumen: Embora a política externa brasileira seja marcada em geral pela continuidade, existem atualmente duas correntes no Ministério de Relações Exteriores –os institucionalistas pragmáticos e os autonomistas- que, embora partam de um núcleo comum de crenças que marcam a sociedade brasileira e a diplomacia em geral, têm visões de mundo e, consequentemente, estratégias e prioridades diferentes. Em termos gerais, os institucionalistas pragmáticos, que foram mais fortes durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, defendem um maior apoio aos regimes internacionais como forma do país conseguir insumos para seu desenvolvimento e sua ascensão internacional. Os autonomistas, por seu turno, que vêm se destacando no governo atual, propõe uma postura mais autônoma e proativa do Brasil na política internacional como estratégia para o país atingir o status de potência global. Têm, portanto, uma postura mais reformista em relação à ordem internacional. Nos quadros políticos mas por fora da diplomacia vem consolidando-se uma corrente originariamente ligada ao Partido do Trabalhadores que têm idéias próprias sobre as relações do Brasil com países latino-americanos, e que vêm encontrando espaços no governo de Lula. A consolidação da democracia, a globalização e a ascensão do Brasil como potência pode ter impacto nas percepções destas correntes.

Análisis: A política externa brasileira é grosso modo marcada pela continuidade. A predominância por muitos anos de um paradigma baseado em um conjunto de crenças caracterizou historicamente a tendência à convergência de pensamentos o interior do Ministério de Relações Exteriores (Itamaraty). Segundo Tullo Vigevani, a posição do Brasil frente a diferentes temas deve ser vista à luz de fatores constitutivos da política externa, enraizados na sociedade e no estado brasileiros: a autonomia e o universalismo. Neste caso, o universalismo corresponde à idéia de estar aberto para manter relações com todos os países, independentemente de localização geográfica, tipo de regime ou opção econômica. Significa uma independência de comportamento em relação à potência hegemônica e pode ser vinculado ao comportamento de “global player”. A autonomia é definida como a margem de manobra que o país tem nas suas relações com demais Estados e em sua atuação na política internacional.

Subjacente à idéia de universalismo e autonomia está uma crença histórica na sociedade brasileira e entre os formuladores da política externa: desde o início do século XX que podem ser identificados alusões em discursos ao destino de grandeza do Brasil, por diferentes motivos. Acredita-se que o Brasil deve ocupar um lugar especial no cenário internacional em termos político-estratégicos. O Barão do Rio Branco apontava para as “similaridades” entre o Brasil e os Estados Unidos em termos de território, base étnica, diversidade cultural, e por estarem em meio a países hispânicos. Em 1926 e em 1945 a governo brasileiro pleiteou um assento permanente no Conselho de Segurança da Liga das Nações/Nações Unidas. No início dos anos 70, Araújo Castro, ex-chanceler e embaixador brasileiro na ONU, afirmava que “poucos países no mundo detêm as possibilidades de irradiação diplomática do Brasil” e “nenhum país escapa a seu destino e, feliz ou infelizmente, o Brasil está condenado à grandeza”. Com a eleição de Lula da Silva, este tema retorna para a pauta de debates sobre política externa.

Estas crenças perpassam a sociedade brasileira em termos mais gerais, mas podem ser mais claramente identificadas na corporação diplomática. A forte presença histórica do Itamaraty no arranjo institucional brasileiro vis a vis a política exterior, junto com seu poder de burocracia especializada, contribuiu para a concentração da formulação da política externa e para um comportamento mais estável pautado por padrões normativos. Este concentração torna a política externa menos vulnerável a ingerências diretas da política doméstica.

No entanto, quando se busca examinar com mais atenção o que se esconde por detrás do discurso de continuidade, pode-se encontrar diferenças de prioridades e estratégias de implementação da política externa. As crenças orientam a formulação de comportamentos baseados em premissas realistas, definidas a partir da estratégia de desenvolvimento nacional e de determinados cálculos dos formuladores de política externa que variam de acordo com a visão política e percepção destes formuladores do que seriam interesses nacionais, conjuntura internacional e outras variáveis mais específicas. E, mais recentemente, atores da política em termos gerais vêm demonstrando interesses e visões próprias sobre a inserção internacional do país.

A partir dos anos 90, segundo Maria Regina Soares de Lima, na medida em que a agenda de política externa foi ganhando espaço nos marcos das políticas públicas e tornando-se objeto de interesse de diferentes setores da sociedade, o monopólio do Itamaraty na formulação de políticas e do que seria apresentado como “interesses nacionais” do país foi perdendo progressivamente sua centralidade. A abertura da economia contribuiu para a politização da política externa em função da distribuição desigual de seus custos e ganhos, enquanto a consolidação democrática fomentou debates e preferências sobre temas da agenda internacional na sociedade. Estes dois processos desafiaram a formulação tradicional de política externa e abriram espaços para a consolidação de correntes de pensamento diferenciadas –e identificadas com setores políticos distintos- dentro do próprio Itamaraty.

A chegada de Collor de Mello à presidência trouxe à arena do processo decisório de política externa uma corrente liberal, minoritária no Itamaraty, mas seu impeachment reduziu suas influências até os dias atuais. Esta corrente propunha que a diplomacia brasileira abandonasse o discurso terceiro-mundista e privilegiasse basicamente as relações com países do “Primeiro Mundo” como caminho para vir a fazer parte dele (deixando de lado um pouco os princípios normativos já citados). No entanto, mesmo durante o governo de Collor, a tradução destas idéias em ações externas foi limitada. A tradição do Itamaraty teve um peso importante no sentido da continuidade. Independentemente do reforço do grupo liberal, na gestão de Collor houve uma crise de paradigma de política externa que pôs em xeque os padrões de comportamento então adotados, que levou à divisão no interior da Chancelaria em basicamente duas correntes de pensamento –aqui definidas como autonomistas e institucionalistas pragmáticos- com visões diferentes sobretudo sobre as estratégias e prioridades de comportamento e que influenciam a formulação e aplicação da política externa.

Em termos econômicos, apesar da exaustão do modelo de industrialização baseado na substituição de importações, seu êxito para o crescimento econômico brasileiro proporcionou o desenvolvimento de setores desenvolvimentistas fortes e estáveis. Gerou uma estrutura industrial complexa e diversificada. Assim o pensamento plenamente liberal que inaugurou os anos 90 não teve êxito após o impeachment de Collor, e foi substituído por um equilíbrio que se perpetua desde então: um pensamento mais favorável à abertura econômica embora sem abrir mão da política industrializante adotada no período desenvolvimentista, e um pensamento mais tradicional, nacionalista e desenvolvimentista que defende o desenvolvimento baseado na ampliação de setores de infra-estrutura e de uma projeção industrial no exterior.

Os institucionalistas pragmáticos

Os institucionalistas pragmáticos compõem uma corrente de pensamento e ação no Itamaraty que se fortaleceu e consolidou durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, na gestão do chanceler Luiz Felipe Lampreia. No campo econômico, são favoráveis a um processo de “liberalização condicionada” e em no espectro partidário encontram identidade principalmente no Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) mas também no Democratas (DEM). Este grupo é chamado por alguns autores de forma imprecisa de “liberais”.

Sem abrir mão das visões de mundo da política externa brasileira de autonomia, universalismo e destino de grandeza, os institucionalistas pragmáticos priorizam o apoio do Brasil aos regimes internacionais em vigência, desde uma estratégica pragmática. Esta postura, porém, não significa uma aliança a priori com países industrializados mas sim a identificação da regulamentação das relações internacionais como um cenário favorável ao desenvolvimento econômico brasileiro uma vez que as regras do jogo devem ser seguidas por todos os países incluindo os mais ricos. O papel que o país pode assumir em cenários de geometria variável deve ser, ao mesmo tempo, de apoio a regimes e valores internacionais, e de crítica no que diz respeito às diversas distorções que ocorrem na ordem internacional levadas a cabo muitas vezes pelas próprias potências. Dentro desta perspectiva, a diplomacia

...