ASPECTOS CONSTITUCIONALES EN MATERIA FISCAL

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

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ASPECTOS DE TECNICA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE FEDERALISMO FISCAL

1. ¿Es necesaria una reforma constitucional?           
2. ¿Qué nivel de detalle sería deseable dar a una posible reforma constitucional en materia fiscal?.        
3. ¿Qué artículos de la Constitución tendrían que ser reformados?
4. Comentarios finales

ANÁLISIS DE ALGUNOS ASPECTOS DE TÉCNICA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE FEDERALISMO FISCAL

1. ¿ES NECESARIA UNA REFORMA CONSTITUCIONAL?

Creemos que una cuestión relevante que debe ser discutida es la relativa a la necesidad de una reforma constitucional. ¿Se requeriría necesariamente de una reforma constitucional? ¿No bastaría una reforma legal para modificar el federalismo fiscal mexicano? La respuesta depende del tipo y la profundidad de la modificación que se vaya a dar al sistema existente.

Desde mi punto de vista, las propuestas que buscan complementar el sistema actual, no necesariamente requerirían de una reforma constitucional. Es decir, por ejemplo, para incrementar el fondo de participaciones no se necesita una reforma a nuestra norma fundamental, a menos que se quiera dar rango constitucional a un porcentaje específico que deba corresponder a las entidades federativas como participación.

Cabe mencionar que hay ejemplos en el derecho constitucional comparado, en relación con el establecimiento de porcentajes de ingresos fiscales que corresponden a los estados, y que el gobierno federal debe hacerles llegar. Podemos mencionar el caso de Venezuela, cuya Constitución establece en su artículo 167, parágrafo cuarto, el llamado “situado constitucional”. Según dicha disposición, son ingresos de los estados:

Por mi parte, creo que introducir un porcentaje fijo de participación fiscal de la Federación a los estados, tiene la ventaja de dar seguridad a las entidades federativas, en el sentido de que la distribución del pastel fiscal no habrá de ser alterado por la Federación.

Por otro lado, pienso que las propuestas que implican un cambio de fondo del sistema de coordinación fiscal vigente, sí requerirían forzosamente de una reforma constitucional. Para explicar esto, es necesario recordar que el sistema actual proviene de la manera en que el sistema de distribución de competencias en materia tributaria se ha entendido en México, lo cual nos remite directamente a una cuestión constitucional, a saber.

Para definir la distribución de competencias tributarias en el sistema federal mexicano, en principio tendríamos que recurrir a la cláusula de competencias residuales en favor de las entidades federativas, establecida en el artículo 124 constitucional. Si así procediéramos, tendríamos que entender que todos aquellos impuestos no expresamente asignados a la Federación (ni prohibidos a los estados, habría que agregar), quedan reservados para las entidades federativas.

Ahora bien, para saber cuáles impuestos están expresamente asignados a la Federación debemos revisar el artículo 73 constitucional, fracciones VII y XXIX. Dichas fracciones definen las bases sobre las cuales el Congreso General puede establecer impuestos. Por otro lado, los artículos 117, 118 y 131 definen ciertos impuestos que no pueden ser creados por los estados. Asimismo, de acuerdo con el artículo 115 de la Constitución, fracción IV, corresponde percibir a los municipios las contribuciones que establezcan los estados sobre propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y me- jora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Así, con estas cinco disposiciones de nuestra Constitución General tendríamos un cuadro aparentemente sencillo de entender en relación con la distribución de facultades tributarias en el federalismo mexicano.

Sin embargo, este esquema aparentemente sencillo no corresponde con la manera real en que se han distribuido las competencias tributarias en nuestro sistema federal. El sistema se ha hecho más complejo, en función de la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha realizado de la fracción VII del artículo 73 constitucional, misma que establece que el Congreso General tiene el poder de “crear los impuestos que sean necesarios para cubrir el presupuesto”. La Suprema Corte ha interpretado esta disposición en el sentido de que el Congreso tiene el poder para crear todos los impuestos que sean necesarios para financiar el presupuesto federal, incluso aquellos que bajo la regla del artículo 124, podrían entenderse como reservados a las entidades federativas.29 Puede verse la relevancia de esta interpretación, si se aprecia que el artículo 73 constitucional no menciona ni el impuesto sobre la renta ni el impuesto al valor agregado como expresamente asignados a la Federación, a pesar de lo cual, la Federación es la que grava la renta de los individuos y de las empresas, así como el valor agregado a los servicios y a los productos. Para ponerlo de manera simple, esta manera de entender la fracción VII del artículo 73, ha significado que la Federación tiene poderes tributarios ilimitados.

Como una consecuencia de dicha interpretación, tanto la Suprema Corte como algunos comentaristas han afirmado que en México existen “facultades concurrentes” en el área tributaria. Al decir esto, quieren significar que algunas (no todas) de las bases tributarias posibles, pueden ser gravadas al mismo tiempo por el Congreso general y por las legislaturas de los estados.30 Esto es posible debido a que, según la interpretación de la fracción VII del artículo 73 constitucional arriba mencionada, la Federación puede gravar toda base imaginable, aun aquellas que los estados pueden gravar en razón de que no están expresamente atribuidas a la Federación y en virtud de que no están prohibidas a los propios estados. Por esta razón, es que Sergio de la Garza ha afirmado que en el área tributaria, la Federación tiene “facultades concurrentes ilimitadas”, mientras que los estados tienen “facultades concurrentes limitadas”.31

Como todos sabemos, en tiempos pasados el resultado práctico de la aplicación del criterio antedicho consistió en la creación de una situación en la cual la Federación tenía poderes amplisímos para gravar cualquier base, generando con ello conflictos entre la Federación y los estados en esta materia. Sin embargo, después de muchos años de “anarquía fiscal”, se creó el sistema de coordinación fiscal con objeto de delimitar las bases gravables que correspondían a cada nivel de gobierno, y lograr cierta uniformidad.

La primera Ley de Coordinación Fiscal data de 1953, pero el sistema fue reforzado entre 1979 y 1980, como parte de la miscelánea fiscal que también introdujo el Impuesto al Valor Agregado en México. Vale la pena recordar aquí que la lógica básica del actual sistema de coordinación fiscal es la siguiente: la Federación y los estados entran en acuerdos de coordinación, por los cuales los estados ceden parte de su poder tributario a cambio de una participación en un fondo federal compuesto por el 20% de los ingresos tributarios federales.32

Como todos sabemos, el resultado de este esquema ha sido la concentración de recursos fiscales en manos del gobierno federal, que para mediados de los noventa centralizaba alrededor del 81% de los ingresos fiscales, dejando para los estados 16% y para los municipios 3%.33

Ahora bien, si, como hemos visto, el actual sistema de coordinación fiscal tiene su origen en una cuestión constitucional, creo que resulta evidente pensar que un cambio de fondo en dicho sistema requeriría una reforma constitucional que redefina el esquema de concurrencia de facultades en materia tributaria, según se le ha entendido por la interpretación judicial y doctrinal.

1. ¿QUÉ NIVEL DE DETALLE SERÍA DESEABLE DAR A UNA POSIBLE REFORMA CONSTITUCIONAL

EN MATERIA FISCAL?

Si se opta por la alternativa de una reforma constitucional, los reformadores habrán de enfrentar un dilema: ¿qué tan generales o tan específicas deben ser las cláusulas introducidas con la reforma?

El derecho comparado nos muestra, al menos, dos modelos: el de Estados Unidos de América y el de Alemania. El modelo de Estados Unidos de América nos presenta un ejemplo de cláusulas generales y abiertas, que dejan un espacio muy amplio para la interpretación de la Suprema Corte.

El primer párrafo de la sección 8 del artículo I de la Constitución de los Estados Unidos de América, señala que el Congreso tendrá facultad para establecer y recaudar contribuciones [taxes], derechos [duties] impuestos [imposts] y tarifas [excises], para pagar las deudas y proveer a la defensa común y bienestar general de los Estados Unidos; aclara que todos los derechos, impuestos y tarifas serán uniformes en todo el país.

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