Derecho Administrativo Conceptos Básicos.

I PARTE

        BREVE HISTORIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

        En el inicio de los tiempos el ser humano era nómada y se relacionaba en pequeños grupos familiares. Iba de un lugar a otro simplemente recolectando o cazando lo que la naturaleza le ofrecía. Su vida social estaba restringida al mínimo y posiblemente muy de vez en cuando veía a algún miembro de otro grupo familiar que no fuera el suyo. El derecho como tal no existía y se iba a limitar a una serie de normas elementales de relaciones familiares.

        Cuando el ser humano se sedentariza el panorama cambia. El grupo social se hace más numeroso; las distintas tareas sociales del grupo se hacen más complejas y variadas; nace el concepto de propiedad; crece en el clan una idea incipiente de autoridad y todos acuerdan someterse a ella, con el propósito de convivir pacíficamente. Tal vez ya aquí sí podamos hablar de un derecho, si bien muy primitivo, lo suficientemente desarrollado como para regular la conducta externa de los individuos que componían el grupo social. Pero no había un concepto de Administración Pública como tal; eso vendría mucho después.

        Poco a poco florecieron distintas civilizaciones que luego fueron decayendo para dar paso a otras. Así, por ejemplo, los egipcios, griegos y romanos tuvieron épocas de incipiente desarrollo, gran esplendor y posterior decadencia, en las cuales los individuos se relacionaron con sus gobernantes con mayor o menor libertad, pero todavía el concepto de Administración Pública como tal no existía.

        Durante la Edad Media prevalecieron los reinados y el feudalismo. En esta época los reyes -en el primer caso- y los señores feudales -en el segundo caso y en menor grado- eran dueños de vidas y haciendas y su voluntad era la ley. Tres frases definen de manera fehaciente lo anterior: the King can do no wrong (el rey no puede equivocarse); le Roi ne peut mal faire (el rey no puede dañar); quod regis placuit legis est (la ley es lo que el rey quiera).

        Con el establecimiento de las monarquías absolutas podríamos atrevernos a afirmar que se da la aparición de una leve noción del derecho administrativo, el cual se iba a basar en un principio único: el derecho ilimitado de administrar. Así pues, la concepción es que el sujeto no tiene ningún derecho frente al monarca; el ser humano no se relaciona con el Estado sino que es un simple objeto del poder del mismo.

        Este concepto del Estado y su forma de relacionarse con los individuos ha sido llamado el Estado de Policía, en el cual el rey va a perseguir los fines de quiera y emplear para ello los medios que mejor le convengan. El soberano no podía ser demandado en los tribunales y su conducta no acarreaba ninguna responsabilidad. Ya en esta etapa de la historia se puede afirmar la leve existencia de un derecho público, toda vez que aunque fuera un poder ilimitado por parte del monarca, las disposiciones normativas emanadas de él constituían un cierto ordenamiento jurídico positivo.

        Posteriormente, a finales del siglo XVIII, con el advenimiento del constitucionalismo, la Revolución Francesa y la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, la relación entre el Estado y los administrados va a variar radicalmente. Se empieza a exigir el respeto a los derechos inherentes a cualquier ser humano y se establece que los mismos son superiores y preexistentes al soberano y al Estado, a los cuales ya no se les va a permitir que hagan lo que les plazca y si causan algún daño se les va a cobrar; además, se establece que deben estar sometidos a las obligaciones que las leyes les imponen.

        A partir de este momento en que el individuo toma conciencia de que tiene derechos frente al Estado es que el moderno derecho administrativo empieza a surgir, tímidamente en un inicio y con mayor fuerza después. Se establece la relación entre el sujeto Estado y el sujeto individuo y se construyen los principios por los cuales se va a regir la misma. El individuo está frente al Estado y no por debajo de este; no va a ser un simple objeto que se manda, sino que va a actuar en un plano de igualdad.

        Todo esto, así resumido, pareciera que se dio muy fácilmente y de manera muy rápida; sin embargo, mucha sangre debió correr y mucho tiempo transcurrir para que del Estado de Policía se pasara a un Estado de Derecho.

        Para finalizar este capítulo se hará referencia al nacimiento de la jurisdicción administrativa, la cual se formó en tres etapas.         En una primera fase existió lo que se ha denominado justicia retenida, que consistía en que el propio rey era el que resolvía las disputas surgidas entre los individuos -en la Sagrada Biblia está un ejemplo claro de esta justicia, cuando el mismo Rey Salomón resolvió un diferendo de maternidad en la que dos mujeres decían ser madres del mismo niño-. Con el paso del tiempo apareció la justicia delegada, la cual consistía en la delegación que hacía el soberano en un Consejo para que este tomara la decisión, aunque este seguía dependiendo de aquel; no existía la clara independencia de que gozan los órganos jurisdiccionales en la actualidad. Finalmente, y con la aparición de la teoría de la división de poderes, nace la jurisdicción administrativa, mediante la cual va a ser el Poder Judicial el que se va a encargar de resolver los diferendos surgidos entre los particulares y entre estos y el Estado.

        II PARTE

        CONCEPTOS BASICOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

        1. Diferencia entre los conceptos "Administración Pública", "Estado", "Sector Público", "Poder Ejecutivo" y "Gobierno".

        Concepto de Administración Pública. Para tal efecto, es conveniente diferenciar en primer lugar el significado etimológico y vulgar del concepto "Administración".

        Etimológicamente, el vocablo "Administración" proviene del latín; según unos, se forma con las palabras "ad" y "ministrare", siendo entonces su significado "servir", y, según otros, el vocablo "Administración" se forma al contraer "ad manus trahere", aludiendo así el concepto de "manejar" o "gestionar".

        En nuestro idioma, según el Diccionario de la Lengua Española, el sentido vulgar que tiene el vocablo "administrar" es equivalente a gobernar, regir o cuidar, siendo entonces el administrador "la persona que administra bienes ajenos", según una de las acepciones de dicho término. Es evidente que también cabe la idea de administrar bienes propios, pero la "administración" que realiza el "administrador" en la Administración Pública es siempre sobre bienes ajenos. Así las cosas, el vocablo "administración", vulgarmente, tiene un doble significado: objetivamente, alude a la "acción de administrar" (administración, con minúscula); en su sentido subjetivo, nos refiere al "sujeto" de esa acción (la Administración, con mayúscula).

        Administración pública, en sentido objetivo, es decir, como actividad administrativa, alude a la actividad realizada por el Poder Ejecutivo, la cual, si bien es cierto que normalmente se exterioriza como actos de ejecución ─cuando aplica y hace cumplir las leyes─, en ocasiones también puede manifestarse como actos de legislación ─cuando dicta disposiciones, en su función reglamentaria─ o como actos de jurisdicción ─cuando resuelve reclamos, en su función de jurisdicción─.

        En sentido subjetivo, es decir, atendiendo al sujeto que realiza aquella actividad, Administración Pública es un complejo orgánico integrado por el Poder Ejecutivo, pero también se incorpora aquí la actividad de los otros poderes ─Legislativo y Judicial─, en el tanto que realicen actividad administrativa, y las Municipalidades, Instituciones Autónomas y demás entidades de derecho público.

        Es importante en este sentido no dejar de lado la relación entre la Administración y las otras funciones esenciales del Estado. En efecto, tradicionalmente, las comunidades de seres humanos se han organizado de diferentes formas para cumplir con sus fines. La forma más común de organización política en la actualidad se denomina Estado.

        Las funciones que realiza el Estado se manifiestan en forma diversa; sin embargo, hay casi unanimidad de criterios cuando se menciona que las mismas se reducen a tres esenciales: la función legislativa ─a través de la cual el Estado establece las normas que van a regir la conducta de los miembros de la comunidad política─, la función jurisdiccional ─por medio de la cual el Estado resuelve conflictos de orden jurídico suscitados entre los individuos o entre estos y la comunidad─ y la función ejecutiva ─cuando ejecuta en concreto las medidas necesarias para satisfacer los problemas de la comunidad─.

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