La Division De Poderes

La división de poderes en la actualidad

“Sólo cuando los diversos detentadores del poder son independientes entre sí y se controlan mutuamente, la sociedad estará protegida del abuso de poder por parte de quienes ocupan el poder”. Esta idea ha impregnado todo el pensamiento político desde su primera manifestación, e incluso ha quedado plasmado en las más modernas constituciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Esto, sin embargo, no significa que no haya habido criticas a la doctrina de la división de poderes y de su aplicación.

A principios del siglo, Jellinek había mostrado que desde el ámbito del pensamiento político alemán se había rechazado el carácter doctrinario consistente en atribuir exclusivamente cada función a un órgano y exigir la separación entre éstos para el ejercicio de sus funciones. Para este autor, desde el punto de vista clásico, las diversas funciones que debe cumplir el Estado propenden a ejercitarse en órganos peculiares. En este sentido, la separación de las funciones corresponde a la división del trabajo entre los órganos. Esto se justificaría solamente, para Jellinek, dentro del esquema que sostiene que la diferencia entre los órganos equivale a la de las funciones. Sin embargo esto no es sostenible, ya que según este autor: "el poder del Estado no se deja fraccionar en sus manifestaciones exteriores, de suerte que pueda hacerse una división de las funciones por los órganos correspondientes. Han sido mas bien consideraciones acerca de los fines las que han determinado las funciones que a cada órgano se habían de encomendar. Por esto [...] aún en los países donde está reconocida la separación de poderes, no es posible realizarla de una manera completa, aún siendo conscientes de que se desvían del principio".8

Esta desviación es necesaria por las dificultades teóricas y prácticas que acarrea el intento de cumplir con la doctrina. Para Jellinek el fundamento de la concepción jurídica del Estado está constituido por el reconocimiento del Estado como una unidad, de donde se deduce inevitablemente o como condición necesaria, la teoría de la indivisibilidad del poder del Estado.

Entre las dificultades prácticas que enfrenta la división de poderes, están las que inevitablemente derivan del proceso político, el que no puede ser encerrado en una fórmula abstracta. Desde un punto de vista teórico, la concepción democrática que sirve de base a la doctrina de la soberanía popular, obliga necesariamente a que la división de poderes juegue un papel de principio secundario.

Dentro de este enfoque teórico, cada órgano del Estado representa, dentro de sus limites, el poder del Estado. Es posible, entonces, hablar de una división de competencias, pero no de una división de poderes. El poder del Estado es uno solo a pesar de la existencia de diversos órganos. Asimismo, Jellinek hace notar que empíricamente no existen constituciones desde las cuales se aplique estrictamente la división de poderes y por lo tanto se produce continuamente la preeminencia de algún órgano.

Kelsen, desde otra perspectiva, realiza un interesante aporte al relacionar la separación de poderes con la democracia. Señala en este sentido que a la idea de democracia le corresponde la noción de que todo el poder debe concentrarse en el pueblo de manera tal que "[...] allí donde no es posible la democracia directa sino solo la indirecta, todo poder tiene que ser ejercitado por un órgano colegiado cuyos miembros han sido electos por el pueblo y son jurídicamente responsables ante este"9. Coincide en este caso con Jellinek en cuanto a que el poder es uno e indivisible. Este ente colegiado, al que hace referencia Kelsen, tiene funciones legislativas, por lo tanto, los otros órganos llamados a ejecutar las normas emanadas del primero, tienen que ser responsables ante el órgano legislativo, incluso en aquellos casos que estos otros órganos hayan sido también electos por el pueblo. Para Kelsen, el control de los órganos que realizan funciones ejecutivas y judiciales a través de los órganos que cumplen la función legislativa "[...] corresponde a la relación natural que entre tales funciones existe". Siguiendo con el mismo esquema, es la democracia, entonces, la que requiere que el órgano legislativo tenga control sobre los órganos administrativos y judiciales.

Si bien reconoce Kelsen la separación de poder como un principio de organización política, al suponerse que los tres denominados "poderes" pueden ser determinados como tres distintas funciones coordinadas del Estado y que es posible definir las líneas que separan entre sí a cada una de estas funciones, se cae en un error de apreciación que no es corroborado por los hechos. Para Kelsen las funciones fundamentales el Estado no son tres sino dos: creación y aplicación de la ley y estas no están coordinadas sino en relación de subordinación. Además, no es posible definir las líneas precisas que separan las funciones entre sí, ya que distinguir entre la creación y la aplicación del Derecho - base de la distinción entre poder ejecutivo y poder legislativo- tiene un carácter relativo, ya que asiduamente los actos del Estado son al mismo tiempo de creación y de aplicación del Derecho.

Luego de señalar la prioridad del llamado órgano legislativo y demostrar la función legislativa del poder ejecutivo y del poder judicial, concluye resaltando que resulta difícil hablar de una separación de la legislación relativamente a las otras funciones del Estado, como si el legislativo fuese el único competente para ejercer dicha función.

Los planteamientos más recientes sobre el tema de la división de poderes reconocen más facetas del mismo. La simple observación del parlamentarismo como forma de gobierno, nos muestra que el poder ejecutivo y el poder legislativo no están separados, ni personal, ni funcionalmente. Los miembros del poder legislativo, es decir, los diputados, también son parte del poder ejecutivo. Existe una integración de los dos poderes. Se podría suponer que este hecho invalida por si mismo la discusión sobre división de poderes. Si todavía continua la utilización de este concepto, es porque el mismo da una respuesta, quizás no totalmente satisfactoria -pero este es el caso de muchos conceptos utilizados en las ciencias políticas-, al hecho que el Estado tiene que cumplir determinadas funciones -de hecho existe una división del trabajo- pero también otro hecho no menos importante es que la sociedad en su conjunto se ve beneficiada si estas funciones son realizadas por diferentes órganos.

En términos actuales, la famosa división de poderes responde a la necesidad de distribuir y controlar el ejercicio del poder político. Estos diversos órganos estatales que se distribuyen el ejercicio del poder se ven necesitados a cooperar en la tarea de gobernar. Si el poder está distribuido y ejercido conjuntamente está, al mismo tiempo, limitado y controlado. Quien más claramente ha formulado esta teoría ha sido Karl Loewenstein quien, si bien considera superada la teoría original sobre la división de poderes, admite sin embargo, que lo que perdura aún de ella es que por un lado el Estado tiene que cumplir determinadas funciones provenientes de la propia división del trabajo y por otro, los destinatarios del poder se ven beneficiados si las funciones están distribuidas entre distintos órganos. Loewenstein reemplazó el concepto de separación de poderes por el de "control". Este control se realiza mediante diversas técnicas institucionales y de procedimiento, en general avaladas constitucionalmente, que limitan y controlan los órganos del poder en el ejercicio de las funciones que tienen asignadas. Son mecanismos que influyen entre sí a los órganos y logran de esa manera que una tarea de cooperación cuente al mismo tiempo con controles recíprocos.

Esos controles del poder político estatal son clasificados por Loewenstein en intraorganos e interorganos. De los controles intraorganos son principalmente aquellos que operan dentro de la organización de un poder. Este tipo de control actúa, por ejemplo, cuando las dos cámaras de un congreso están obligadas a cooperar en la promulgación de una ley o cuando un primer ministro necesita la aprobación de sus colegas, en el consejo de ministros, para tomar una decisión política.

En cuanto a los controles interorganos, éstos constituyen la dinámica de la interacción de los poderes entre sí en el proceso político. De acuerdo con Loewenstein, se trata fundamentalmente de dos clases: en primer lugar, los poderes están, desde el punto de vista constitucional, en una conjunción tal que sólo conjuntamente pueden llevar a cabo determinadas tareas; así por ejemplo, un tratado internacional firmado por el poder ejecutivo en Argentina tiene que ser aprobado por el congreso. Es decir, que los poderes, en este caso el ejecutivo y el legislativo, tienen que compartir constitucionalmente el ejercicio de la función con lo cual se controlarán mutuamente. En segundo lugar, un poder está autorizado constitucionalmente a intervenir discrecionalmente en la actividad de otro poder, frustrando de esta manera una iniciativa; este es el caso cuando el poder ejecutivo tiene la facultad de imponer su veto a una ley emitida por el congreso. Si bien se trata de mecanismos distintos ya que el primero es indispensable para que un acto tenga lugar y en cambio el otro es optativo, los dos son controles interorganos.

De acuerdo a lo anterior, el poder político esta distribuido entre diferentes poderes y sometido a control mutuo. Ese poder político ha ido

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