DIVISION DE PODERES

Comentario a la reforma de 1981, art. 29, que

suprimió la denominación de Consejo de Ministros.

La normación constitucional de la suspensión de garantías, glosada en los

renglones precedentes, ha sido modificada en parte por la reforma al primer

párrafo del articulo 29, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 21 de

abril de 1981, con origen en la Iniciativa Presidencial de 19 de noviembre de 1980.

Transcribimos a continuación el texto ya vigente de dicho párrafo.

con el señalamiento respectivo de los cambios operados.

Dice así: “En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o

de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave (antes decía grande, con lo

que se evitaba la repetición del calificativo) peligro o conflicto, solamente el

Presidente de los Estados Unidos Mexicanos (en lugar de Presidente de la

República Mexicana, expresión que utilizaba el art. 29 y que conservó con buen

juicio la Iniciativa Presidencial, pero que fue cambiada durante la secuela de la

reforma, ya que si bien el art. 80 de la Constitución consagra formalmente

aquella denominación oficial, el articulado restante la relega al olvido para

sustituirla en más de cuenta ocasiones por la de Presidente de la República, ahora

desalojada del art. 29), de acuerdo con los titulares de las Secretarias de

Estado los Departamentos Administrativo y la procuraduría General de la

República (anteriormente decía tan sólo el Consejo de Ministros) y con

aprobación del Congreso de la Unión y, en los recesos de éste, de la Comisión

Permanente podrá suspender...”

Reservamos para el lugar correspondiente el estudio de la igualación de

los Jefes de Departamento Administrativo con los Secretarios de Estado que

toma en cuenta la reforma en el ahora art. 29, y pasamos a glosar aquí la

supresión del nombre de Consejo de Ministros, que en el texto de la presente

obra hemos considerado que actúa excepcionalmente en funciones de régimen

parlamentario.

Ciertamente cabe admitir, desde un punto de vista formal, que la

expresión Consejo de Ministros, empleada desde 1857 en nuestras dos

constituciones, es ajena al léxico del sistema presidencial. Mas para los fines del

presente estudio conviene tener en cuenta que aunque desaparezca la locución

considerada intrusa, sobrevive en la reforma el matiz parlamentario que

aquella trató de señalar. Baste considerar, al efecto que según el reciente texto, la

suspensión de garantías incumbe al presidente “de acuerdo con los titulares de

las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría

de la República y con la aprobación del Congreso de la Unión V, en los

recesos de éste, de la Comisión Permanente”.

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La expresión de acuerdo, que sobrevive en el texto actual, tenía en el

anterior un sentido nada dudoso de resolución solidariamente colectiva, la cual no

emanaba de la sola voluntad del Presidente ni del mero asesoramiento de los

Ministros, sino que se integraba mediante la voluntad de todos ellos, ya fuera por

mayoría o por unanimidad. Esta solidaria voluntad colectiva, en la que la del

Presidente podía resultar vencida por la voluntad en contrario de sus

colaboradores, es lo que quedaba suficientemente aclarado con la denominación

del Consejo de Ministros, que servía para señalar intencionalmente el matiz

parlamentario de esa medida de excepción, entendiendo por matiz el añadido

ajeno que no muda la naturaleza de la cosa a la cosa a la cual se añade, en

este caso nuestro régimen presidencial. Si a lo anterior se agrega que entonces

como ahora se requiere la aprobación del acuerdo colectivo por el Congreso de la

Unión, habrá de concluirse que la importancia para el país de la medida que

suspende los derechos de la persona, justifica la intromisión en nuestro régimen

presidencial de una figura correspondiente al régimen parlamentario.

No descubrimos indicio alguno en la génesis de la reforma al art. 29,

indicativo de que con la supresión de la consabida frase se hubiera tratado de

innovar en la responsabilidad personal y en cierto sentido autónoma que

siempre ha caracterizado, en la suspensión de garantías, la participación de los

colaboradores inmediatos del presidente. De ser así, la referida supresión no paso de

ser sino un ademán de purismos en el uso de vocablos, que no debe inducir a

pensar en un cambio de fondo.

En pos de luces fuimos a la iniciativa presidencial, donde hallamos la

siguiente motivación, relacionada con el punto de que se trata: “La mención que

hace el artículo 29 constitucional de un Consejo de Ministros, no corresponde a la

noción unitaria de la responsabilidad de la función pública en un régimen

presidencial”. Este párrafo asienta una verdad que nadie discute. Lo que debió

de haber explicado la iniciativa, es si al suprimirse la expresión que servía para

señalar, no la desaparición del régimen presidencial sino una excepción al mismo, se

alteraba fundamentalmente con ello el sistema tradicional en punto a la

suspensión de garantías individuales; o si por el contrario, seguía en vigor el matiz

parlamentario que tal sistema implica suprímase o no la impugnada denominación de

Consejo de Ministros.

Una vez más en busca de orientación, acudimos al dictamen de las

Comisiones del Senado, que como Cámara revisora expuso el criterio final del

Congreso de la Unión, y allí hemos leído: “el que se suprima del artículo 29 la

referencia al Consejo de Ministros, no es más que depurar normativamente el

régimen presidencial que es correspondiente a México, y en el que la citada

referencia no es otra cosa más que una mera reminiscencia histórica. “

Quede aclarado que para nosotros no es “mera reminiscencia histórica” la

que como tal se menciona, pues para serlo se necesitaría que la misma

hubiera quedado como resto, como supervivencia de un anterior régimen

parlamentario, el cual de cierto nunca ha existido en México. Se trata (hay que

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insistir) de un matiz parlamentario traído de fuera y que como excepción a

nuestro sistema presidencial se utiliza con la finalidad de impedir que el

Presidente de la República se convierta en un dictador, llegado el caso

extraordinariamente grave de suspender las garantías individuales.

Modificar un texto que, como el comentado, ha permanecido en vigor sin

provocar dudas ni cavilaciones durante más de un siglo, sólo cabe entenderlo a

manera de intento perfeccionista, que al fin y al cabo deja incólume el mandamiento

primitivo. Pero llegado el caso de aplicar el nuevo texto, acaso podría

sostenerse con propósitos predeterminados que la supresión deliberada de una

frase quiso significar un cambio en el sistema. Ese cambio se traduciría, en el

presente caso, en la cancelación de las precauciones contra la dictadura que

instituía por si sola, a pesar del anacronismo que se le atribuye, la destituida

expresión de Consejo de Ministros. Tal consecuencia, a la que podría dar lugar la

alteración innecesaria de un texto respetable, socavaría en su base nuestra Ley

Suprema, al admitir que ella se negaría a sí misma si depositara en la

voluntad sin trabas de un solo funcionario el poder de manejar dentro de su

esfera los derechos fundamentales de las personas.

Es cierto, como lo hacemos notar en el caso del refrendo, que existe la

posibilidad constitucional de que el Presidente haga a un lado al Secretario que se

niegue a refrendar una decisión presidencial, sustituyéndolo por quien se solicite a

hacerlo; pero esta posibilidad es meramente teórica cuando se trata de reemplazar

a los integrantes del acuerdo previsto en el art. 29, ya que tal medida

exhibiría peligrosamente al Jefe del Ejecutivo ante la opinión pública como un

dictador disfrazado de formas constitucionales, en materia tan delicada como

es la suspensión de garantías.

La delegación de facultades extraordinarias en el

Ejecutivo.

El otro medio con que, aparte de la suspensión de garantías, el articulo 29

provee al Ejecutivo para hacer frente a una situación de grande peligro o conflicto,

consiste en el otorgamiento de las autorizaciones que el Congreso estime

conveniente conferir al Ejecutivo para hacer frente a la situación.

Dichas autorizaciones presuponen necesariamente la existencia de la

situación anormal, que como premisa rige el contenido todo del artículo 29. Puede

consistir en dar al ejecutivo una mayor amplitud en la esfera administrativa

o en transmitirle facultades legislativas, pero en uno y en otro caso las

autorizaciones deben estar regidas por las mismas reglas de relatividad que

señorean todo el articulo 29, puesto que al igual que la suspensión de garantías

las autorizaciones son simples medios para hacer frente a un estado de necesidad.

Así, pues, deben enumerarse las facultades conferidas al Ejecutivo, su duración y el

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