MODERNIZACION DEL PODER EJECUTIVO - PERU

MODERNIZACION DEL PODER EJECUTIVO

(“Perú la oportunidad de un país diferente: próspero, equitativo y gobernable”.-Banco Mundial.-2006.)

Tras una década de gobierno centralizado, autoritario y corrupto, la llegada del nuevo gobierno en el año 2001 auguraba una nueva relación entre el Estado y los ciudadanos peruanos, basada en la participación democrática, la transparencia y la confianza. En los hechos, el gobierno mostró un sólido desempeño económico y ciertas mejoras en algunos indicadores sociales, pero la relación entre el Estado y los ciudadanos se deterioró aún más. El estado no ha sido capaz de proteger a la gente, a sus propiedades, y a sus servicios. El Estado ni siquiera ha logrado proteger sus propios bienes. En un país con un éxito económico sin precedentes, las tasas de aprobación del Presidente y del Congreso salientes han sido de un dígito durante la mayor parte de su periodo en funciones, y la población ha clasificado al poder judicial como la institución más corrupta del país. ¿Por qué? Porque la fragmentación del sistema político ha impedido el surgimiento de una visión nacional compartida y, por tanto, una definición clara de cuál debería ser la función del Estado. Esto ha llevado al país a un círculo vicioso de instituciones débiles y gobernabilidad débil. El Estado no solo ha perdido su vínculo con el pueblo peruano, sino que rápidamente se está convirtiendo en un obstáculo, más que en promotor, del progreso del país.

El vacío dejado por la relación disfuncional entre la rama legislativa y el ejecutivo lo han llenado en parte un pequeño grupo de instituciones públicas técnicamente competentes y ampliamente respetadas que mantienen la economía del Perú en funcionamiento—el Ministerio de Economía y Finanzas, el Banco Central, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) y la Defensoría del Pueblo. También lo han llenado algunos gobiernos locales progresistas (como el de Lima Metropolitana) y una sociedad civil mucha más activa—Perú cuenta en la actualidad con casi el doble de ONG que hace una década. Este acuerdo implícito ha sido suficiente para llevar al país hasta donde está, pero a un precio muy alto en términos de gobernabilidad.

Con una fragmentación política endémica, pocas posibilidades de una reforma política profunda, y solamente algunas «islas de excelencia» entre las instituciones públicas el principal desafío del próximo gobierno es, por tanto, lograr un apoyo suficiente para reformar aquellos elementos concretos de la estructura del Estado que más importan al pueblo: los servicios locales, la seguridad pública, el acceso a la justicia, y la percepción de una corrupción generalizada en la burocracia estatal. Esto sería un principio para retomar la relación entre los peruanos y su Estado, y prepararía a este último para llevar al país a un sendero de desarrollo más elevado.

LA COYUNTURA DE LOS SECTORES

Protegiendo a las personas y sus propiedades

Los peruanos clasifican a su fuerza policial como la segunda institución pública más corrupta del país—apenas después del sistema judicial. Esto no resulta sorprendente, ya que cuatro de cada diez peruanos han sido víctimas de un robo en la calle y uno de cada cinco hogares ha sido asaltado—y esto solamente en los seis meses anteriores a la última encuesta. En Lima, donde se concentra la mayor parte de la policía, el 90 por ciento de la población declara tener una sensación constante de inseguridad. Si se examinan a profundidad, los pocos datos que existen sugieren un fallo sistemático en la protección pública: el Perú cuenta con tasas de homicidio y secuestro más bajas que algunos de los países más seguros de América Latina (como Chile y Uruguay), pero sus tasas de robo figuran entre las peores de la región y crecen a un ritmo preocupante. En otras palabras, la policía parece estar perdiendo gradualmente el control de las calles. Si a esto se añade una de las tasas más altas del mundo de violencia doméstica, surge una incómoda sensación de que el Estado no está protegiendo ni a los ciudadanos ni a sus propiedades.

La pobreza, el desempleo juvenil, la mala calidad de la educación, una infraestructura urbana inadecuada, un sistema de transporte caótico, el legado de la violencia política y la creciente presencia del narcotráfico explican en parte el nivel de delincuencia del Perú.

Pero la razón más importante radica en la calidad de la actuación policial. No es que las fuerzas policiales peruanas no hayan tenido grandes éxitos contra la delincuencia—los han tenido. El problema es que la estrategia y las herramientas que emplean ya no son adecuadas para el país. Por una parte, al igual que numerosos otros países de América

Latina, operan un modelo de «actuación policial reactiva» (es decir, reaccionan cuando se denuncian los delitos) en vez de un análisis de los patrones de la delincuencia (especialmente geográficos) y una creación pro-activa de mecanismos de prevención. Por otra parte, la policía del Perú es demasiado pequeña (en función a la población, la policía de Lima es, por ejemplo, la mitad que la de Bogotá), está mal equipada, mal pagada y poco entrenada. Resultaría difícil hacerla responsable, aun si existieran estándares y estadísticas.

Función pública y salarios

En los últimos 15 años, la carga fiscal de la administración pública del Perú se ha incrementado de un modo continuo hasta superar el 6 por ciento del PBI—el doble que el costo del programa de inversiones del gobierno. En la actualidad, el 6 por ciento de los peruanos activos es empleado por el sector público, una proporción que no es excesiva en comparación a estándares internacionales. Pero, el marco de incentivos individuales en el que trabajan los funcionarios se ha deteriorado enormemente, con la consiguiente pérdida de productividad. La contratación y el sueldo base de los empleados públicos llevan congelados más de una década. No obstante, en la práctica la contratación continuó con rapidez mediante acuerdos contractuales ad hoc que no están sujetos a una selección competitiva, escalas de salarios homogéneas, evaluaciones de desempeño o mecanismos formales de rendición de cuentas. Proliferaron los suplementos salariales, subsidios, primas y beneficios especiales, y se redujo la precisión de la información de seguimiento de los recursos humanos. La consecuencia es que desapareció el concepto de «carrera de funcionario público» y se depreció el capital humano del Estado. La ausencia de un marco que fomente el buen desempeño y que castigue el deficiente hizo más difícil el control de la corrupción. En resumen, a medida que aumentó su costo, se redujo la calidad de la administración pública.

El Ministerio de Economía y Finanzas implementó un sistema de nóminas electrónicas que, al menos, monitorea quién trabaja para el Estado por el resultado final—viendo a quién se le paga. En segundo lugar, la descentralización ha permitido que los gobiernos regionales asuman la gestión de las nóminas en los sectores educación y salud (donde trabaja la mayor parte de los empleados públicos), por lo que el escrutinio de los empleados debiera ser mayor. En tercer lugar, se ha roto el vínculo entre la compensación de los funcionarios activos y los retirados con la reforma del sistema de pensiones del sector público (Cédula Viva). Borradores de nuevas leyes sobre empleo público y sobre la carrera de funcionariado que unifican las escalas salariales, expanden la selección competitiva, y establecen parámetros de ética y comportamiento para los empleados públicos.

Las Adquisiciones

Los sistemas de compras y de manejo financiero han mejorado mucho en los últimos cinco años—algo que no se suele reconocer al gobierno. Bajo el liderazgo del Ministerio de Economía y Finanzas se han instalado sistemas para las adquisiciones electrónicas

(SEACE) y la gestión financiera integral (SIAF), y se ha establecido un organismo competente para regularlos y supervisarlos (CONSUCODE). Esta unidad ha desarrollado un Registro Nacional de Proveedores, que ha aportado orden y transparencia a la decisión de quién puede vender al Estado. La unidad también actúa como tribunal para disputas contractuales y de procedimiento. Actualmente, la administración central, sus organismos autónomos y la mayoría de los gobiernos subnacionales hacen uso de SEACE y de SIAF. Estos son excelentes primeros pasos. Pero no son suficientes para producir los frutos concretos de la transparencia—es decir, ahorro y reputación.

El universo de entidades públicas (centrales, autónomas o subnacionales) aún no coordina ni estandariza sus compras y, por tanto, pierde la posibilidad de obtener economías de escala. Además, la planificación de esas compras y del flujo de fondos que las pagará no está vinculada al proceso nacional de elaboración de presupuestos, lo que da lugar a importantes retrasos en la ejecución (por ejemplo, los suministros médicos tardan en promedio 450 días en llegar a un hospital desde que este realiza la solicitud). El régimen legal para operar en Internet es aún incompleto (por ejemplo, la certificación de firmas electrónicas), de modo que no se pueden llevar a cabo transacciones en línea. Y los códigos de contabilidad del SIAF son diferentes de los del presupuesto nacional, lo que debilita el control y la elaboración de informes.

El velo del sector educativo

Durante décadas, Perú ha superado a otros países latinoamericanos, incluidos algunos mucho más ricos, en lo que se refiere a la extensión de la cobertura del sistema educativo a

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