Ministerio Publico

Introducción

El ministerio público es una institución dependiente del Estado (poder ejecutivo federal y local- PGR y PGJ respectivamente-) que actúa en representación del interés social con el monopolio del ejercicio de la acción penal.

Su antecedente no es preciso y se refiere que aparece en el derecho griego con el arconde; en Roma aparece con el procurador del César (el Digesto habla de su intervención en causas fiscales y el cuidado del orden en las colonias), y aparece en Francia ya como institución en la época napoleónica, donde se le requiere como representante del interés social en la persecución de los delitos. Tocante a su naturaleza jurídica tampoco hay uniformidad ya que algunos le estiman órgano administrativo, otros como representante social, otros como órgano judicial y otros como colaborador de la función jurisdiccional. Independientemente de lo anterior, en nuestro medio judicial, el ministerio público, en materia penal, en la etapa de averiguación previa es autoridad administrativa, y en contra de sus actos procede el amparo indirecto; cuando consigna por la averiguación se convierte en parte dentro del proceso y ya no tiene la calidad de autoridad administrativa y tan solo está legitimado dentro del proceso para interponer el recurso de apelación pero no para promover amparo. En las restantes materias actúa como representante social, representando a menores, incapaces y ausentes, velando porque los procesos en dichas materias se realicen conforme a derecho.

Los fundamentos legales están plasmados en el artículo 21 de la Constitución, así como en las leyes orgánicas de cada procuraduría.

Función del Ministerio Público, Independencia y Autonomía

Podemos señalar que en las diversas leyes orgánicas tanto del Ministerio Publico, como ahora de las procuradurías respectivas, tanto en materia federal como en el Distrito Federal, que son las que se tomaron como modelo de las expedidas por las restantes entidades federativas se advierte una evolución positiva en cuanto al perfeccionamiento de las dependencias respectivas, para transformarlas en organismos técnicos tanto de investigación como de acusación en los procesos penales, de intervención en los civiles, y para presentar asesoría a los tribunales y consejo legal a las autoridades administrativas.

En las leyes orgánicas del Ministerio Público se advierte la preocupación esencial de regular de manera primordial la función de investigación y persecución de los delitos, y se deja en un segundo término al aspecto de la asesoría jurídica del gobierno, introducida expresamente para el procurador general de la república por el artículo 102 de la Constitución Federal vigente y ello no obstante que sea modificado el nombre de éstos ordenamientos para poner el acento en las procuradurías respectivas .

Basta observar los escasos preceptos que regulan la parte relativa a la representación en juicio, consejo, y estudios jurídicos de la Procuraduría General de la República y que está encomendada a la dirección general jurídica y consultiva (artículos 51 y 52 de la ley respectiva) si se le compara con la compleja organización que existe en el departamento de justicia de los Estados Unidos, ya que un buen número de oficinas y departamentos están orientados a la prestación de la asesoría jurídica y consejo legal en los aspectos más importantes del gobierno de los Estados Unidos; atribución que se tomó como ejemplo por el constituyente de Querétaro, según se ha visto.

Por lo que se refiere a los códigos de procedimientos penales, si se toman como modelos el federal de 1934 y el distrital de 1931, se advierte con claridad la acumulación de atribuciones que han conferido a la institución, a la cual se le encomienda, de manera exclusiva, la investigación de los delitos, con el auxilio de la policía judicial, cuerpo especializado, al menos desde el punto de vista formal, que se encuentra a su servicio.

Un aspecto esencial que observamos en la orientación de los citados códigos de procedimientos penales es la atribución del ministerio público del llamado monopolio del ejercicio de la acción penal, lo que significa que son los agentes de la institución los únicos legitimados para iniciar la acusación a través dl acto procesal calificado como consignación, que inicia el proceso; y por el contrario, el ofendido y sus causahabientes no son partes en sentido estricto en el mismo proceso, pues solo se les otorga una limitada intervención en los actos relacionados con la reparación del daño o la responsabilidad civil proveniente del delito, pero debiendo tomarse en cuenta, además, que la citada reparación es un aspecto de la pena pública.

Por otra parte, en el sistema procesal penal mexicano, el ministerio público posee plena disposición sobre los elementos de la acusación, ya que puede negarse a ejercitar la acción penal, y una vez que la hace valer está facultado para formular conclusiones no acusatorias o desistirse de la propia acción, en el curso del proceso, incluso si estas determinaciones son vinculatorias para el juez de la causa, aun cuando se sometan a un control interno, de tal manera que la decisión final corresponde a los procuradores respectivos, como jefes del ministerio público.

La situación de mayor trascendencia se presenta respecto de las conclusiones no acusatorias o el desistimiento de la acción penal, ya que una vez formuladas directamente o confirmadas por el procurador respectivo, obligan al juez de la causa a dictar sobreseimiento, el cual equivale a una sentencia absolutoria de carácter definitivo, con los mismos efectos de la cosa juzgada una vez que quede firme el auto respectivo; por lo que implica la libertad absoluta del acusado, y que no puede ser juzgado nuevamente pro los mismos hechos de acuerdo con el principio non bis in dem, establecido por el artículo 23 constitucional.

Otros dos aspectos que debemos mencionar brevemente son los relativos a la intervención del ministerio público tanto en el proceso civil como en el juicio de amparo, en los cuales la situación del llamado representante social resulta todavía más indefinida.

Por lo que se refiere al enjuiciamiento civil (comprendiendo en el mercantil), el ministerio público puede intervenir como parte principal cuando lo hace en defensa de los intereses patrimoniales del Estado, ya sea como actor o como demandado e incluso el artículo 102 constitucional establece la participación personal del procurador general de la república en las controversias que se suscitaren entre dos o más estados de la unión, entre un estado y la federación o entre los poderes de un mismo estado, es decir, en los supuestos previstos por el diverso artículo 105 constitucional, y se conocen por la doctrina como controversias constitucionales, pero que se han planteado excepcionalmente en la práctica, como la del famoso caso Oaxaca promovida por el procurador general de la república y resuelta por la suprema corte de justicia en 1932.

En otro sentido, el ministerio público interviene en los procesos civiles en representación de ausentes, menores o incapacitados; también tratándose de quejas y suspensión de pagos, así como en los asuntos de familia y del estado civil de las personas, y lo hace ya sea como parte accesoria o subsidiaria o como simple asesor de los tribunales al formular una opinión cuando existe interés público o social en el asunto correspondiente.

Sin embargo, los códigos de procedimientos civiles respectivos los cuales regulan la situación del ministerio público en el proceso civil mexicano, determinan de manera deficiente esta intervención procesa del representante social, y en la práctica y actividad es todavía más restringida, pues generalmente adoptan una actitud pasiva y hasta indiferente y, por lo que se refiere a sus atribuciones consultivas, en la mayoría de los casos sus dictámenes son insustanciales, por lo que, salvo excepciones, los juzgadores les conducen escasa importancia, pues además, no tienen carácter vinculante.

Por lo que se refiere al juicio de amparo, la situación del ministerio público federal es peculiar, ya que si se prescinde de la forma en que regularon su intervención las leyes de amparo anteriores, la de 1936 le otorga expresamente la calidad de parte en su artículo 5° , fracción IV, pero su intervención se ha reducido a formular un dictamen calificado de pedimento cuya importancia se redujo aún más en la reforma de 1951, en cuanto se le faculto para abstenerse de intervenir en caso de que , a su juicio, no existe interés público.

Tratándose solo de un órgano asesor del juez de amparo, tanto la doctrina como la jurisprudencia lo han calificado como parte reguladora o parte equilibradora, que no se toma realmente en serio por el juzgador, pues sus opiniones son generalmente superficiales debido al número muy elevado de asuntos en los que debe intervenir, por lo que se considera como un mero trámite que no influye en la decisión del tribunal respectivo.

Por el contrario, la intervención del ministerio público como una verdadera parte en el juicio de amparo ha pasado inadvertida tanto para la doctrina como para la jurisprudencia, y ello ocurre cuando el artículo 180 de la ley de la materia le otorga el carácter de “tercer perjudicado” en el amparo de una sola instancia que solicita el acusado contra la sentencia condenatoria pronunciada por el juez penal ordinario y, en ese supuesto se entiende que se trata del agente del ministerio público, que ha llevado la acusación en el proceso en el cual se dictó el fallo que se reclama.

Se trata de dos actividades y dos funciones distintas, ya que cuando

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