Mision Organizativa Del Poder Publico

UNA NUEVA TENDENCIA EN LA ORGANIZACIÓN

ADMINISTRATIVA VENEZOLANA: LAS “MISIONES” Y LAS

INSTANCIAS Y ORGANIZACIONES DEL “PODER POPULAR”

ESTABLECIDAS EN PARALELO A LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA∗

Allan R. Brewer-Carías

Profesor de la Universidad Central de Venezuela

El más grande reto que tiene la Organización Administrativa Contemporánea, como la

han tenido todas las Organizaciones Administrativas desde que se creó el Estado Moderno,

siempre es lograr su trasformación y adaptación a los cambios que se operan en la sociedad y

que derivan básicamente de los que afectan el rol atribuido al Estado en el sistema económico

y social. De allí todos los procesos de reforma administrativa y de modernización del Estado

que en tantas ocasiones se han realizado para asegurar la transformación de la Administración

Pública, aplicando en general técnicas de planificación administrativa a corto, mediano y

largo plazo, en muchos casos con éxito. En tal sentido, por ejemplo, a finales de los años

sesenta y comienzos de los setenta del siglo pasado, en Venezuela se inició un proceso de

Reforma Administrativa1 que estuvo a cargo de la Comisión de Administración Pública de la

Presidencia de la República, a la cual correspondió diseñar el Plan de Reforma

Administrativa de 1972,2 complementado posteriormente por los trabajos de la Comisión

Presidencial para la Reforma del Estado creada en los años ochenta. Dicho Plan tuvo

aplicación sucesiva en las décadas subsiguientes, pudiendo considerarse como su último

producto legislativo, la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2001.3

Esa Ley Orgánica fue reformada en 2008 mediante Decreto Ley N° 6.217 de 15 de julio

de 2008,4 o más bien deformada, insertándose en la Organización Administrativa existentes

unas nuevas formas organizativas denominadas “Misiones,” sin que para ello hubiese

existido un plan o estudio previo alguno, con lo cual simplemente se pretendió dar forma

jurídica al desquiciante desorden derivado de la definición de programas administrativos

concebidos sin orden ni concierto en los primeros años del siglo XXI, y desarrollados con

criterio inmediatista contra toda disciplina administrativa y presupuestaria a los cuales se le

dio en nombre genérico de misiones. Las mismas pretendieron regularse incluso en el texto

∗ Ponencia elaborada para el X Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo sobre “Retos de la

Organización Administrativa Contemporánea,” Corte Suprema de Justicia, Universidad de El Salvador

y Universidad Doctor José Matías Delgado, El Salvador, 26 - 27 de septiembre de 2011

1 Véase en general Allan R. Brewer-Carías, “Orientación general del proceso de reforma administrativa en

Venezuela,” “El sentido de la Instrucción Presidencial sobre la reforma administrativa” y “Los criterios

de la reforma administrativa,” en Allan R. Brewer-Carías (Coordinador y editor), La Reforma

Administrativa en Venezuela 1969-1971, Comisión de Administración Pública, Caracas, 1971, pp. . 1-36;

56-64; y 82-96.

2 Véase el Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional, Comisión de Administración

Pública, Caracas 1972, Vol. 1, 645 pp. y Vol. 2. 621 pp.

3 Véase en Gaceta Oficial Nº 37.305 de 17-10-2001. Esta Ley Orgánica sólo derogó expresamente la Ley

Orgánica de la Administración Central, cuya última reforma había sido la hecha mediante Decreto-Ley

Nº 369 de 14-9-99, en Gaceta Oficial Nº 36.850 de 14-12-99. Véase los comentarios a dicha Ley

Orgánica en Allan R. Brewer-Carías y Rafael Chavero Gazdik, Ley Orgánica de la Administración

Pública, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 2002.

4 Gaceta Oficial Extra Nº 5.890 de 31-07-2008. Véase los comentarios a dicha Ley Orgánica en Allan R.

Brewer-Carías, Rafael Chavero Gazdik y Jesús María Alvarado Andrade, Ley Orgánica de la

Administración Pública, Decreto Ley No. 431 de 15-07-2008, Editorial Jurídica Venezolana. Caracas

2009. Véase también, Allan R. Brewer-Carías: “El sentido de la reforma de la Ley Orgánica de la

Administración Pública,” en Revista de Derecho Público No. 115 (Estudios sobre los decretos leyes),

Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 2008, pp. 155-162

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constitucional mediante la reforma constitucional que se intentó aprobar en 2007, pero la

misma fue rechazada por el pueblo.5 Por otra parte, más recientemente, sin reformarse ni la

Constitución ni la Ley Orgánica de la Administración Pública, mediante la regulación

inconstitucional en un conjunto de Leyes Orgánicas en 2010 que regulan al “Poder Popular”

y al “Estado Comunal,” se ha buscado estructurar precisamente a un llamado “Estado

Comunal” que actúa en ejercicio del “Poder Popular,” en paralelo al Estado Constitucional

que actúa en ejercicio del Poder Público, se ha producido un nuevo desquiciamiento de la

Organización Administrativa en Venezuela, para su destrucción, mediante la estructuración

de organizaciones paralelas a la de la Administración Pública.

Estas notas tienen por objeto, precisamente, analizar estos dos procesos de

desquiciamiento de la Organización Administrativa venezolana. Antes, sin embargo,

precisaremos el marco de las disposiciones constitucionales básicas que regulan a la

Administración Pública y su organización, y su desarrollo legislativo.

I. BASES CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La Constitución de 1999 contiene un extenso Título IV relativo al “Poder Público,”

como el poder del Estado constitucional, cuyas normas se aplican a todos los órganos que

lo ejercen tal como lo indica el artículo 136: en primer lugar, en su distribución vertical o

territorial, que implica la distribución del Poder Público en el Poder Municipal, el Poder

Estadal y el Poder Nacional; y, en segundo lugar, mediante su distribución horizontal en el

nivel Nacional, en cinco Poderes Públicos, los Poderes Legislativo, Ejecutivo, Judicial,

Ciudadano y Electoral.6

En particular, además, en dicho Título IV de la Constitución, se incorporó una “sección

segunda” específicamente referida a “la Administración Pública,” cuyas normas también se

aplican a todos los “órganos” y a todos los “entes” que ejercen esos Poderes Públicos.

En cuanto a los órganos estatales que ejercen el Poder Público y que pueden considerarse

como parte de la “Administración Pública,” ante todo están los diversos órganos de los tres

niveles del Poder Público (Nacional, Estadal y Municipal) que en cada uno de ellos ejercen

el Poder Ejecutivo. En consecuencia, las normas que contiene la sección segunda

mencionada se aplican a todas las “Administraciones Públicas” ejecutivas de la República

(administración pública nacional), de los Estados (administración pública estadal), de los

Municipios (administración pública municipal) y de las otras entidades políticas

territoriales que establece el artículo 16 de la Constitución, entre las cuales se destacan los

Distritos Metropolitanos cuyos órganos ejercen el Poder Municipal.

Pero la Administración Pública del Estado venezolano, en los tres niveles territoriales

de distribución vertical del Poder Público, no se agota en los órganos de las

Administraciones Públicas ejecutivas (que ejercen el Poder Ejecutivo), pues también

comprende los otros órganos de los Poderes Públicos que desarrollan otras funciones del

Estado de carácter sublegal. En tal sentido, en el nivel nacional, los órganos que ejercen el

Poder Ciudadano (Fiscalía General de la República, Contraloría General de la República y

Defensoría del Pueblo) y el Poder Electoral (Consejo Nacional Electoral), sin la menor

duda, que pueden considerarse como órganos que integran la Administración Pública del

Estado, organizados con autonomía funcional respecto de los órganos que ejercen otros

poderes del Estado. En cuanto a los órganos que ejercen el Poder Judicial, los que

conforman la Dirección Ejecutiva de la Magistratura mediante la cual el Tribunal Supremo

5 Véase Allan R. Brewer-Carías, “La proyectada reforma constitucional de 2007, rechazada por el poder

constituyente originario,” en Anuario de Derecho Público 2007, Año 1, Instituto de Estudios de Derecho

Público de la Universidad Monteávila, Caracas 2008, pp. 17-65

6 Véase nuestra propuesta sobre este título en Allan R. Brewer-Carías, Debate Constituyente (Aportes a la

Asamblea Nacional Constituyente), Tomo II, (9 Sept.-17 Oct. 1999), Caracas 1999, pp. 159 ss.

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de Justicia ejerce la dirección, gobierno y administración del Poder Judicial, también son

parte de la Administración Pública del Estado.

En consecuencia, en los términos de la sección segunda del Título IV de la

Constitución, la Administración Pública del Estado no sólo está conformada por órganos

que ejercen el Poder Ejecutivo, sino por los órganos que ejercen el Poder Ciudadano y el

Poder Electoral, y por la Dirección Ejecutiva de la

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