Modelo Libelo De Demanda Laboral

LA DISTRIBUCIÓN DEL PODER TRIBUTARIO EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN

por

HUMBERTO ROMERO-MUCI

Profesor Agregado de Derecho Financiero

en la Universidad Católica Andrés Bello

Conferencia dictada en sesión conjunta de las Academias de

Ciencias Políticas y Sociales y de Ciencias Económicas

en la sede del Banco Central de Venezuela, en fecha 3 de octubre del 2000.

Sin lugar a dudas, que la nueva Constitución de 1999 contiene una serie de innovaciones de singular importancia en lo que refiere a la estructura de la Hacienda Pública, como en lo relativo a la distribución del poder, los principios y garantías de la tributación.

No podría ser de otra forma, pues existe una relación indisoluble entre Constitución y Hacienda Pública.

Es más, si se advierte el origen del constitucionalismo moderno, se puede concluir que éste tiene su causa en la creación de límites formales al poder soberano para la exacción de los tributos.

El origen del Estado de Derecho y del principio de la legalidad, así como el desarrollo de las fórmulas democráticas y sociales de gobierno, tienen íntima conexión con la facultad de creación de los tributos regulada por los textos constitucionales de cada país, que no hacen otra cosa que recoger una tradición secular que ha consagrado el principio de que los súbditos deben aprobar los tributos que han de pagar. Por eso, se comprenderá que el proceso histórico del constitucionalismo, está vinculado con las grandes cuestiones de la Hacienda Pública, sometidos a las vicisitudes políticas, económicas y sociales que han ido cambiando el perfil de las instituciones políticas a través de los siglos y en particular de los poderes públicos entre sí.

Así las cosas, al hablar de Constitución es inevitable hablar de Poder Tributario, de su ubicación como fuente originaria para la exacción del tributo, de los límites y de los controles para su ejercicio, así como de las garantías ciudadanas que aseguran su correcta creación y aplicación.

La nueva Constitución, al igual que la de 1961, sigue proclamando la existencia de un Estado Federal, en los términos previstos por el propio Texto Fundamental. Hoy se añade la caracterización como “Estado Descentralizado” y se afirman los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad, como vectores de la estructura Estatal, cuya garantía de cumplimiento es fin del Estado mismo.

La doble referencia constitucional al Estado “Federal” y “Descentralizado” independientemente de la aparente redundancia terminológica, sólo enfatiza la forzosa distribución vertical del Poder Público en el contexto territorial venezolano, estableciendo y reconociendo el propio Texto Fundamental la autonomía política de los Estados y Municipios, como distinta al protagonismo de la República. La nueva Constitución afronta la tensión entre autonomía e integridad territorial; situaciones aparentemente contradictorias, centrífuga la una y centrípeta la otra, cuyo enfrentamiento crea tensiones inevitables que deben ser resueltas buscando un equilibrio dinámico y progresivo que se afinca en los mencionados principios de solidaridad, cooperación, corresponsabilidad y concurrencia, todos con radical significación en el ámbito financiero y tributario en particular, con el objeto de profundizar la descentralización, la cual, como política nacional debe potenciar la democracia acercando el poder a la población y creando mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la misma democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estadales.

Así las cosas, la estructura constitucional del Estado Venezolano se sustenta en un esquema de haciendas autónomas o miltijurisdiccionales, en el que el proceso de descentralización actúa como herramienta efectiva en la profundización progresiva de la distribución de competencias entre los distintos niveles territoriales del Poder Público, para lo cual el sistema tributario protagoniza como un apoyo real para asegurar la cobertura, entre otras fuentes, de las necesidades financieras que permitan cumplir los cometidos y tareas de cada entidad territorial producto de la descentralización.

En efecto, de un lado, la Constitución distribuye el Poder Tributario entre los distintos entes políticos territoriales y reconoce la autonomía tributaria de los Estados y Municipalidades, incluso en materias concurrentes enfatizando la “corresponsabilidad” como principio de organización del Estado, esto es, propiciar que los entes menores generen sus propios ingresos tributarios para permitir a los residentes de cada estado o municipio controlar el costo del gasto público respectivo y concientizar a los gobernantes correspondientes del costo político del gasto. Aunque el Poder Nacional concentra las atribuciones respecto de los tributos de mayor rendimiento y con bases imponibles globales, los Estados y Municipios, tienen atribuidas materias tributarias propias, ésto es, tienen atribuido un poder tributario originario como nivel máximo de corresponsabilidad fiscal. Aunque se pudiera afirmar que existe una concentración de las fuentes tributarias a nivel central, el Poder Tributario de los entes menores, por disposición constitucional y con el propósito de profundizar la descentralización y el grado de autonomía financiera, puede verse ampliado por vía derivada, a través de la cesión por el Poder Nacional de la facultad de legislar concurrentemente con los Estados y Municipios o simplemente encargar a éstos la gestión y el rendimiento de tributos también Nacionales, aunque ésto implique un nivel inferior de corresponsabilidad fiscal.

Esa pluralidad se traduce, desde un punto de vista financiero, en la existencia de varios poderes tributarios conforme a la distribución vertical del Poder Público y el consecuente reconocimiento de un nivel de autonomía en la exacción de los tributos que les son propios. Ello, en principio, plantea una serie de problemas prácticos porque aún en un Estado Federal e incluso, descentralizado, la economía tiene un radio nacional. Los bienes son vendidos y comercializados nacionalmente. El sistema fiscal debe representar un criterio unitario sobre esa economía, por eso, se impone que la unidad política superior proyecte una unidad fiscal sobre la economía nacional. Paralelamente, la misma pluralidad plantea desigualdades territoriales en el desarrollo económico y en la distribución de la riqueza. Para establecer un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio nacional, se hace necesario neutralizar esos desequilibrios mediante transferencias compensadoras a la que deben contribuir dichas autonomías y el propio Poder Nacional.

Así las cosas, las innovaciones constitucionales más importantes en la estructura del sistema tributario son las siguientes: En primer lugar, las dirigidas a garantizar la armonización y la coordinación de las distintas potestades tributarias, tanto por lo que respecta a los tributos propios entre los distintos niveles político-territoriales, como los tributos cedidos por el Poder Nacional a los Estados y Municipios.

En segundo lugar, como innovación y en reconocimiento de autonomías territoriales y, en particular, de los poderes tributarios que le son consustanciales, el constituyente precisa la diversidad del Poder Tributario que incumbe a cada nivel, garantizando la inmunidad fiscal recíproca de cada ente político territorial y sus servicios descentralizados.

En tercer lugar, el Constituyente de 1999 reitera como lo han hecho todas las constituciones venezolanas desde 1925, los límites directos al poder de imposición de los Estados y Municipios, dirigidos a garantizar la unidad fiscal y económica necesarias para evitar las trabas fiscales al desarrollo del país, así como el libre comercio y circulación de los bienes y servicios, impidiendo la creación de privilegios discriminatorios contra el comercio intranacional, a través de ventajas que favorezcan las actividades lucrativas regionales o locales. Se trata de un esfuerzo de armonización a nivel normativo, desde la propia Constitución.

En cuarto lugar, el Constituyente de 1999, con vocación modernista y clarificadora, precisa las distintas fuentes del poder tributario para cada nivel territorial, comenzando con aquellos tributos propios que son competencia exclusiva de cada nivel, esto es, de los que están reservados en el rango constitucional y que constituyen un poder tributario originario. Seguidamente se indican: (ii) aquellos tributos cuya creación incumbe al Poder Nacional, pero que son cedidos desde el propio texto constitucional, a favor de los Estados y Municipios, para la gestión y percepción por estos del producto correspondiente, ésto es, se prevé la existencia de un Poder Tributario derivado y (iii) finalmente se dispone la posible participación de los Estados y Municipios, en el producto de los tributos Nacionales.

En el nuevo diseño de la arquitectura del Poder Tributario en el contexto territorial, destacan los cambios sobre la forma y extensión de la cláusula de descentralización, confirmándose que el mecanismo de retransmisión de poderes allí previsto, tiene alcances políticos y no simplemente administrativos, desde el Poder Nacional a los Estados y Municipios, lo que permitiría una ampliación del poder y competencias tributarias de los entes menores, desde un nivel máximo con la transferencia de la facultad legislativa, hasta un

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