NOTAS SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Derecho administrativo

NOTAS SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Miguel Pérez López

Profesor de teoría constitucional y

derecho procesal administrativo de la

Universidad Autónoma Metropolitana,

unidad Azcapotzalco

A mi hermano Gustavo,

en su recepción profesional

El presente trabajo pretende investigar la configuración del procedimiento administrativo como elemento formal del acto administrativo y la necesidad de regularlo de manera uniforme, por medio de una ley rectora y general, la cual se compondrá como parte de un conjunto de garantías que el orden jurídico debe establecer para salvaguardar los intereses que representa la administración pública y los intereses de los particulares, que para estos efectos es mejor conocido como administrado.

1. Concepto de procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo ha sido considerado por los iusadministrativistas dentro del capitulado dedicado al acto administrativo, por considerarse que la declaración de la voluntad de la administración pública debe expresarse como producto de una vía formal prevista legal o reglamentariamente, con especial significado cuando pueden ser afectados los derechos e intereses de los particulares.

En una revisión de las doctrinas extranjeras encontramos diversidad de posiciones ante el procedimiento administrativo. En la doctrina francesa, André de Laubadère es omiso en la elaboración de un concepto de procedimiento administrativo; en cambio, Guy Isaac(1) expone que dicho procedimiento es la reglamentación de la operación de emisión del acto administrativo en conjunto.

Más prolija, la doctrina española ha formulado un cuerpo teórico dedicado al procedimiento administrativo hasta colocarlo como uno de los elementos formales del acto de la administración pública, según los tratadistas Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández. Otro jurista español, Jesús González Pérez, asume plenamente la configuración sobre el procedimiento administrativo de Adolf Merkl, y sin ambages expresa que es el procedimiento de la función administrativa.(2) Entre la doctrina latinoamericana encontramos que Jaime Orlando Santofimio, quien define al procedimiento administrativo como la combinación de las formalidades y ritualidades propias de la estructuración de la decisión administrativa.(3)

En la doctrina mexicana se ha impuesto el concepto de Gabino Fraga, al considerar que el procedimiento administrativo es un conjunto de formas y actuaciones que preceden y preparan un acto administrativo.(4) Al repasarse el panorama doctrinario tenemos que, con matices, es seguida la doctrina de Fraga: Andrés Serra Rojas habla de trámites y formalidades ordenados jurídicamente exigidos para el perfeccionamiento del acto administrativo y para el cumplimiento de una finalidad; Jorge Olivera Toro estima al procedimiento como Fraga sin reconocerle su crédito y lo considera como un camino fijado legalmente; Miguel Acosta Romero también les da una conotación normativa a los actos procedimentales destinados a crear un acto definitivo, o Rafael Martínez Perales se refiere a una serie cordinada de medidas tendientes a producir y ejecutar el acto administrativo.(5)

De estas nociones, destaca la sostenida por Fraga, aunque cabría decir que el término "procedimiento" fue monopolizado para su análisis por la doctrina del derecho procesal, particularmente por las confusiones generadas con el término "proceso". Esa confusión aparece en la obra de Adolf Merkl, discípulo de Hans Kelsen, cuando en la traducción española de su «Teoría general del derecho administrativo» dichos términos aparecen como la misma cosa, si acaso les impone adjetivos a los "procesos judiciales" y "procesos administrativos". Para este jurista alemán, el procedimiento era una función del derecho procesal. Consideraba, con aplicación de la teoría pura del derecho, que el procedimiento administrativo es un caso particular del procedimiento jurídico en general, del cual también se derivan los procedimientos legislativo y jurisdiccional.(6)

Sin embargo, la confusión terminológica de ninguna manera significa una confusión teórica, pues como lo destacan E. García de Enterría y T. R. Fernández, el hecho de ubicar como matriz a la idea del procedimiento jurídico respecto a las figuras reguladas por los derechos procesal y administrativo deriva de la función de protección de las relaciones jurídicas. Además, al distinguir entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo se evita "jurisdiccionalizar" en exceso al segundo trámite.(7) Además, como lo dice el maestro Humberto Briseño Sierra: "Indiscutiblemente, el procedimiento como resultado de la invariación técnica, pretende responder a la mejor adecuación entre el fin y los medios".(8)

Resulta indispensable zanjar los conceptos de procedimiento y proceso. Para ello, acudo a la autoridad doctrinaria de Niceto Alcalá-Zamora y Castillo, quien sostuvo que el proceso se caracteriza por su finalidad jurisdiccional compositiva del litigio, mientras que el procedimiento es "una cordinación de actos en marcha, relacionados o ligados entre sí por una unidad del efecto jurídico final, que puede ser el de un proceso o el de una fase o fragmento suyo".(9) De lo anterior resulta notoria la diferencia: el proceso es una noción teleológica y el procedimiento es considerado en una visión formal, que coincide con la idea plasmada por Fraga. La comunidad etimológica (procedere: avanzar) nada avisa de la relación entre ambos: todo proceso comprende uno o varios procedimientos, pero no todo procedimiento resulta procesal,(10) aunque es posible que algunos procedimientos administrativos asuman la técnica procesal, esto es que estén estructurados para resolver controversias jurídicas como son los de oposición, los arbitrales y los recursos administrativos.

De esta forma, se puede definir al procedimiento administrativo como "el conjunto de formas y actos concatenados cuyo fin es producir un acto administrativo denominado resolución administrativa".

2. Naturaleza del procedimiento administrativo

Inicialmente es posible decir que existe una concepción sustancialista, de origen italiano y otra que se podría denominar como de la autonomía.

La concepción sustancialista estima que los actos del procedimiento administrativo carecen de toda autonomía, para ser sólo las partes integrantes de la decisión final, en la que confluyen las voluntades parciales de los participantes en el procedimiento (administración pública y administrados), las que se van sumando progresivamente conforme se manifiestan en cada etapa procedimental.

Es decir, se niega sustantividad jurídica a los actos procedimentales o de trámite, puesto que lo jurídicamente relevante es la decisión final o la resolución definitiva.

En la concepción de la autonomía de los actos del procedimiento se parte de la idea de que el procedimiento no es un acto complejo, como sostiene la tesis sustancialista, sino un complejo de actos de los participantes que cuentan con sustantividad propia, donde interesa la naturaleza instrumental relacionada con la resolución definitiva.(11) Esto significa que los actos de trámite tienen reglas propias de validez, su propia causa que posibilita su anulación independiente de la resolución final, aunque por un elemento ordenador se prohíbe la impugnación independiente de dichos actos de trámite, con excepción de los que produzcan indefensión, pues se actualiza la autonomía del acto parcial. Resulta la corriente doctrinaria dominante.

En el derecho mexicano, este principio doctrinal se presenta en el segundo párrafo de la fracción II del artículo 114 de la Ley de Amparo, donde se establece la improcedencia del juicio constitucional contra los actos administrativos de trámite, a menos que el amparo sea promovido por persona extraña al procedimiento. Aquí se aprecia que debe impugnarse la resolución definitiva generada por un procedimiento seguido en forma de juicio (por lo general serían el recurso administrativo y los procedimientos arbitrales y los de oposición), sin posibilidad de atacar los actos de trámite, aun cuando se estimen violatorios de garantías, salvo que estos afecten los derechos de un tercero extraño a la relación procedimental.(12)

Por otra parte, el iusadministrativista José Roberto Dromi estima que el procedimiento administrativo puede ser visto: a) como un instrumento de gobierno que describe, articula, regula y a la vez habilita el ejercicio de las distintas prerrogativas públicas que componen la capacidad de poder estatal; b) como regulación del ejercicio de las prerrogativas públicas y de los derechos subjetivos y de las libertades públicas; c) como protección del ejercicio de las prerrogativas públicas y de las garantías individuales; d) como instrumento jurídico para la canalización de la voluntad pública, como un requerimiento de la función administrativa de control (autocontrol) y del control de la función administrativa (control por vía de recurso); e) como instrumento de gobierno, por el que trascurre el ejercicio del poder y de participación de los administrados, sea por medio de la intervención como parte interesada o como reclamante en el recurso administrativo; f) como presupuesto que hace efectiva la responsabilidad política; g) como conducto jurídico de la actuación administrativa, y h) como conjunto de reglas para la

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