Administración Internacional

VI. LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

El concepto de globalización no es el adecuado para entender la compleja vida cosmopolita, de manera tal que la idea de internacionalización resulta ser más propia para comprender a un espacio estatal diversificado y que está ensayando un proceso de integración regional que servirá como experiencia para otros países que desen asociarse políticamente. Junto con esa idea debemos considerar a la supranacionalidad y la transnacionalidad.

Un espacio semejante, donde domina la diversidad organizativa, la interdependencia y la coordinación, demanda ensanchar el potencial de creatividad intelectual para, no simplificando lo inherentemente complejo, se entienda la esencia del universo político diferenciado.

1. Internacionalidad, Supranacionalidad y Transnacionalidad

Desde la óptica de las relaciones entre los estados como entidades políticas, más que encontrarnos ante los fenómenos de la globalización, nos hallamos en el terreno dominado la nacionalidad, la internacionalidad, la supranacionalidad y la transnacionalidad. De hecho la relación de fuerzas entre lo nacional y lo internacional ha estado sujeta al equilibrio entre el dinamismo gravitacional de cada factor, pues tratándose de estados protagonistas en el ámbito externo, ellos gozan de un fuerte nacionalismo y un grado razonable de internacionalización que no merma sus intereses nacionales. Inclusive las grandes potencias del orbe aspiran a influir con su nacionalismo en el ámbito internacional de relaciones, pues ansían una supremacía supranacional.

Los Estados Unidos entrañan un caso de gran singularidad, pues constituye un poder de magnitud supranacional que avasalla a una multitud de países del orbe, y sus intereses pesan decididamente en organismos como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, de modo que su operación está determinada por ese poder supranacional. Consiste un Estado globalizador cuya estrategia universal se orienta a globalizar a los demás estados a su imagen y semejanza, produciendo lo que José Luis Orozco señala la "norteamericanización" del planeta. Se trata, sencillamente, de un país que influye, pero que no es influido; de un país que exporta su cultura, pero que no importa valores ajenos.

Esta situación explica por qué una autora razona que los Estados Unidos es un país con baja internacionalización, ante el Japón, su rival más poderoso comercialmente hablando, cuyo grado internacional es mucho más elevado. Según lo plantea, esto obedece a que todavía en los Estados Unidos existe una incomprensión acerca de que la internacionalización no es refractaria a los intereses nacionales.27 Japón ha definido a sus intereses nacionales de manera económica, de modo que son plenamente compatibles con la internacionalización. El activo papel del gobierno japonés contrasta con el propio de los estadounidenses, cuyas labores se realizan aún fuera de un ambiente global dominado por la "piratería", donde prevalece un flujo del dinero que se mueve entre las fronteras a la velocidad de la luz, donde las empresas privadas compran y venden sin la interferencia del gobierno y donde las corporaciones multinacionales detentan más poder transnacional más formidable que el muchos estados nacionales. En los Estados Unidos ese ambiente global sólo conoce la vía de su influencia supranacional en la globalización, pero no por el influjo de la globalización en su interés nacional.

Japón es internacional en tanto que los Estados Unidos son supranacionales, porque este país es la capital del imperio, no un virreinato ni una satrapía regional del globo.

Susan Tolchin razona que, ante un panorama donde el poder transnacional impera, esa potestad planetaria no debe ser el sujeto que mueva a su antojo a los estados nacionales, sino una preocupación del gobierno y un campo de acción de los manejadores genuinamente públicos. Ese mundo del intercambio comercial no debe ser visualizado como un paraíso del mercado, sino como un ámbito de acción del gobierno como el sujeto con iniciativa, no como el objeto del manipuleo de las corporaciones transnacionales privadas.28 En contraste a la teología neoliberal del Banco Mundial y la OCDE, un Estado nacional pleno sólo podrá internacionalizarse en la medida en que incremente su fuerza, y en tanto que esta fuerza derive de las instituciones democráticas y de las dependencias gubernamentales que las sustentan.

Ciertamente la administración pública hoy en día opera en un contexto globalizado que demanda una cooperación más intensa y estrecha entre las naciones. Esta situación implica un desafío para los tradicionales enfoques nacionales y aún locales, e inclusive, cuando las perspectivas occidentales se aplican a los países orientales, este hecho patentiza el reto de enfrentar la brecha existente entre esas teorías y su aplicación efectiva.29 Pero todavía los estudios en administración pública permanecen anclados en perspectivas nacionales, y es observable aún la tendencia hacia visiones etno o geocéntricas -y lamentablemente también las genofóbicas-, ya se trate de los Estados Unidos o de los países prominentes de Europa. Todas las naciones del orbe detentan el complejo de Electra sobre la patria, pues tal es su raíz y su destino, pero algunos son francamente parroquianos, y toca el mayor grado de parroquialidad a los Estados Unidos como lo han hecho saber Eric Welch y Wilson Wong.30 Una paradoja más es que las supranacionalidad estadounidense, está preñada con los gérmenes del parroquialismo administrativo más exacerbado del planeta.31

Del lado no-occidental del estudio de la administración pública, los chinos se han observado a sí mismos como meros importadores de las ideas estadounidenses y europeas, en tanto que los coreanos juzgan que esas ideas han sido inaplicables en su contexto nacional.32

Pero esta una verdad es sabida de antaño, tal como es notorio en trabajos que fueron formulados hace más de tres decenios, cuyo objeto trató de la implementabilidad de los principios administrativos estadounidenses y europeos en los países subdesarrollados. Al respecto Ralph Braibanti explicó, que cuando las instituciones administrativas son trasplantadas de un país a otro, su desarrollo es imprevisible y suelen satisfacer demandas diversas a las que satisfacían en la nación de origen. Existe la sobredeterminación de las instituciones administrativas preexistentes, más antiguas y arraigadas, que modelan a las instituciones recién implantadas a través de un complejo proceso que se llama "indigenización en espiral". Este proceso consiste en un movimiento dinámico de alta capacidad de transformación, de irradiación y de recepción de cultura, que altera las cualidades primigenias de la institución así implantada.33

Ocurre un fenómeno similar con las ideas y los modelos importados, como lo hace saber Joseph Lapalombara, quien fustigó que el paradigma administrativo anglosajón, no habiéndose aplicado en los Estados Unidos, se propusiera como la remedio para los defectos administrativos de otros países. 34

2. Estudios Internacionales y Administración Comparada

La estrategia de modelar la vida de las colonias a imagen y semejanza de las metrópolis, es la historia más antigua jamás contada. De hecho, esta ha sido una metodología usual de transculturación, junto con la conquista, la diplomacia y la difusión del saber administrativo. Cuando referimos la conquista, no sólo señalamos la transculturación del dominado por el amo, sino de este por aquél, porque civilizaciones más débiles militarmente que las de los conquistadores, también llegaron a asimilar administrativamente a los recién llegados. Baste aquí con que nos asomemos a la época de la descolonización en este siglo XX que se está extinguiendo. Hoy se habla de la globalización, antaño se discurría de modernización.

No sabemos si exista una administración químicamente pura, ajena al contagio internacional, y que halla emergido por generación espontánea. Desconocemos si algún proceso de construcción de una administración pública no esté contaminado mínimamente por la cultura proveniente de otras civilizaciones. Sabemos, empero, que los procesos de edificación de esa administración entraña un fenómeno de mestizaje y simbiosis universal, que transcurre como un legado de país a país por medio de un mecanismo de adopción y adaptación. Los hábitos, las costumbres y las ideas administrativas, de manera similar a las tres grandes religiones occidentales, están tejidas por el sincretismo

A pesar de la antigüedad de la configuración internacional de la cultura administrativa, la primera teoría "global" sobre la administración pública emergió hasta mediados de la década de 1950. Ella estaba basada en la idea de la modernización como el proceso por el cual los países subdesarrollados estarían en condiciones de alcanzar el estadio superior de los países desarrollados. Desde la perspectiva de la administración pública, su modernización significaba desarrollar capacidades de crecimiento, diferenciación y especialización funcional, para encarar al desafío del cambio y la movilización social de manera estable. Esa modernización implicaba un modelo administrativo indicativo basado en la administración de los países altamente desarrollados, un modelo no sólo aplicable universalmente hablando, sino además carente de dificultades de implementabilidad insalvables.

Dentro del cuantioso caudal de literatura sobre la modernización se hizo célebre la obra de Fred Riggs, cuyo "modelo prismático" retrató la metodología

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