Gasto Publico Social

PRESENTACION

La Constitución Política define a Colombia como un Estado Social de Derecho cuya finalidad es lograr el bienestar general y el mejoramiento en la calidad de vida de la población. El objetivo fundamental es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable.

Además, se determina que en los planes y presupuestos de la nación y de las entidades territoriales el gasto público social debe tener prioridad sobre cualquier otra asignación.

La definición normativa del término Gasto Público Social-GPS ha resultado ser muy ambigua y ha dado lugar ha diferentes interpretaciones. A nivel internacional, se cuenta con mediciones realizadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico-OCDE para los países de mayor ingreso, sin embargo, estos criterios no son del todo aplicables en nuestro medio.

En Latinoamérica cada país tiene su propia definición y esto dificulta los análisis comparativos. Por ello, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe-CEPAL ha propuesto una metodología de medición, que identifica las principales funciones sociales y las categorías que componen cada una, teniendo en cuenta el nivel de desarrollo de la región. El objetivo de este informe es acercarse a esta propuesta y examinar la evolución del gasto público social realizado por el Estado Colombiano.

El Documento está estructurado en cuatro capítulos, en el primero se presenta el marco conceptual del gasto público, En la segunda parte, se señalan los aspectos normativos desde la Constitución Política y la Jurisprudencia, y el cálculo del GPS a nivel nacional y se realiza la medición del GPS a partir de las funciones señaladas por la CEPAL. En el capítulo final, se presentan las conclusiones del tema.

GASTO SOCIAL Y SU MEDICIÓN

El modelo de Estado adoptado se expresa en la política social, la cual “persigue frenar o mitigar las consecuencias de los problemas sociales, superar la pobreza, disminuir la inequidad y potenciar la cohesión social, procurando con ello alcanzar el goce de los derechos y niveles mínimos de acceso a bienes y servicios en distintos ámbitos: económicos, sociales y culturales”.

El gasto social es la manera como los Estados materializan su política social. No existe una definición única y concertada sobre lo que debe entenderse como tal, generalmente esta asociado con el establecimiento de planes y programas orientados hacia el objetivo de reducción de la pobreza y satisfacer las necesidades de la población. Por eso puede decirse que cada sociedad acoge una idea de gasto social y le otorga un alcance diferente, de acuerdo con ciertos parámetros:

• La composición del gasto social varía de conformidad con las características y situaciones propias de cada país.

• El gasto social se orienta al resguardo de las condiciones socioeconómicas de su población y por ello está ligado a las estrategias nacionales para la reducción de la pobreza.

• El gasto social tiene por objeto la corrección gradual de las desigualdades sociales que se perciben más relevantes en cada país.

• Su definición depende de la cobertura de las actividades del gobierno en cada país.

• Su medición depende de los sistemas estadísticos de cada país.

Cuando el gasto social se desarrolla a través de las organizaciones gubernamentales como medio para concretar las orientaciones de la política social y utilizando las asignaciones presupuestales se denomina “Gasto Público Social-GPS”. Sin embargo, el gasto social puede tener otras fuentes de financiamiento como: donaciones de otros países, aporte de privados, cofinanciamiento de los beneficiarios, los cuales pueden concurrir con los del gobierno o utilizarse de manera autónoma por organizaciones no gubernamentales o comunitarias.

Por tanto, la medición del gasto social es compleja y aún no existe una metodología unificada que permita hacer comparaciones internacionales que estén exentas de sesgos en la información.

No obstante, las organizaciones mundiales de cooperación adoptan sus propias definiciones y criterios en aras de permitir el análisis conjunto de los países miembros. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico-OCDE define como gasto social “la provisión de beneficios por parte de instituciones públicas y privadas dirigidas a los hogares e individuos en orden a brindar soporte en circunstancias adversas que afectan su bienestar. Tales beneficios pueden ser transferencias en efectivo o la entrega directa (en especie) de bienes y servicios siempre que no constituyan pagos directos para bienes o servicios específicos, ni contratos o transferencias individuales”*. Con base en esta definición la OCDE elabora una base de datos denominada SOCX que constituye un sistema de contabilidad que permite efectuar análisis de tendencias globales y la variación de la composición del gasto a través del tiempo.

Actualmente la información se agrupa en nueve categorías:

• Vejez: pensiones, pago de jubilación anticipada, ayuda domiciliaria y servicios residenciales para los ancianos.

• Sobrevivencia: pago de pensiones y costos de fallecimiento.

• Discapacidad: servicios de atención de los discapacitados, los pagos por accidentes y lesiones ocasionados por el trabajo y enfermedades profesionales.

• Salud: gasto por atención ambulatoria, medicamentos y gastos en prevención.

• Familia: cubre el subsidio por los hijos, apoyo al cuidado infantil, licencia maternal y un pago único a los padres.

• Políticas del mercado laboral: subsidios para la formación de jóvenes y medidas para el empleo para personas discapacitadas.

• Desempleo: compensación por desempleo, indemnización por despido, jubilación anticipada de la mano de obra por razones de mercado.

• Vivienda: subsidios a las viviendas y a la renta.

• Otras categorías: ayudas económicas a hogares de bajos ingresos y otros servicios sociales.

Para cada categoría se distingue entre gasto público y privado, y en este último caso también se determina si es obligatorio o voluntario. En esta clasificación no se incluye el gasto en educación, el cual generalmente es medido de manera independiente por los analistas y es sumado al sistema SCOX. Tampoco se incluye el gasto en saneamiento básico que es importante para el análisis en Latinoamérica.

Las mediciones efectuadas con el SCOX ponen en primer lugar del gasto social a los países nórdicos, luego están los del modelo continental, en tercer lugar los mediterráneos y los no europeos en último lugar.

*OECD. Net social expenditure, 2005 edition. More comprehensive measures of social support. Willem Adema and Máxime Ladaique.

Citado en: CEPAL. Serie Manuales No. 65

En Europa también existe el Sistema Europeo de Estadísticas Integradas de Protección Social-SEEPROS que corresponde a las transferencias sociales orientadas a garantizar unos niveles mínimos de protección ante determinadas situaciones de riesgo o necesidades previamente definidas, como la enfermedad o el desempleo, y la provisión de algunos bienes y servicios públicos, como la sanidad. Está compuesto por ocho categorías que son similares al sistema de la OCDE: vejez, supervivencia, invalidez, sanidad-enfermedad, familia, desempleo, vivienda y otras áreas de política social. Tampoco incluye educación.

En los países desarrollados las mediciones están orientadas a observar diversas clases de subsidios o ayudas establecidas en los Estados de Bienestar y no, específicamente, hacia la superación de las necesidades básicas insatisfechas-NBI, que son importantes para los países del tercer mundo.

En el caso de Latinoamérica, de acuerdo con la Comisión Económica para

América Latina y el Caribe-CEPAL la medición de gasto social tiene una serie de características y limitaciones:

• La fuente de información son las estadísticas fiscales públicas EFP elaboradas con base en las recomendaciones del manual de estadísticas de finanzas públicas-MFP del FMI 2001.

• Se entiende más como una actividad contable que de gestión social.

• No se asocian los gastos con los objetivos de las políticas sociales.

• No se mide el gasto social no público (instituciones sin fines de lucro, organizaciones internacionales y sector privado).

• La cobertura de la medición es heterogénea, dificultando la comparabilidad

• Sólo algunos países tienen información consolidada del sector público, lo que está subestimando el gasto social, al no incluir a los gobiernos estatales (departamentales) y locales. Además, la información también depende del nivel de descentralización alcanzado y del modelo de Estado Federal o Unitario, que determina en que nivel se realiza la prestación de los servicios.

• La desagregación de la información es limitada y la clasificación funcional de los países no es homogénea. Cada país tiene una definición distinta

(Cuadro 5).

• Hay poca integración entre los sistemas de estadísticas de finanzas públicas y los de cuentas nacionales.

La CEPAL tiene datos sobre gasto social para 21 países de la región desde el año 1990, pero las mediciones son las elaboradas por cada país de acuerdo con su propia definición, categorías y cobertura, las cuales además cambian en el tiempo, por tanto se dificulta y se distorsiona la comparación.

Respecto

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