RESUMEN: EL GASTO PÚBLICO Y LA INVERSIÓN PARA EL DESARROLLO SOCIAL

COMPENDIO DE HISTORIA ECONÓMICA DEL PERU TOMO 5

RESUMEN: EL GASTO PÚBLICO Y LA INVERSIÓN PARA EL DESARROLLO SOCIAL

El gasto público es funcional a los objetivos planteados, dada su evolución y su orientación dependen de la estrategia de desarrollo implementada por el gobierno de turno, pues responde a una manera de ver los problemas del país en un momento dado. Crecer es producir más, mientras que desarrollar es elevar la calidad de vida de la población, en especial de la más necesitada.

La política económica y la política social están relacionadas entre sí dentro de la estrategia de desarrollo.  Por un lado, como uno de los objetivos de la política económica es el crecimiento económico, entonces la primera sería también una política social, pues, al crear empleo, mejora los niveles de vida; no obstante, para que ello sea posible, los trabajadores deben tener los niveles de educación y salud adecuados para realizar sus tareas, por lo que la política social refuerza a la económica. Una población con mayores y mejores niveles de educación y salud de calidad sostiene el crecimiento económico futuro. Por otro lado, la política económica financia la política social, pues a través de la recaudación tributaria fruto del crecimiento el Gobierno recibe los recursos que puede destinar a fines sociales.

Sin embargo, gastar más no siempre significa gastar mejor. ¿Cómo saber que un gobierno está gastando un nivel adecuado y lo está haciendo bien? La evaluación de la política social requiere de información, que constituye la principal falencia de los estudios existentes previos a 1980. Sin ella no es posible realizar estudios de costo impacto de una política determinada.

Desde un punto de vista metodológico, el gasto público se divide en gasto corriente o consumo público y gasto de capital o inversión pública. La inversión social es parte del gasto público, e incluye los desembolsos para educación, salud y vivienda, entre otros rubros relacionados de manera directa con la calidad de vida. El objetivo de la inversión social es formar capital humano a través de la lucha contra la pobreza y desigualdad, entre otros problemas; por lo tanto, debe orientarse a los pobres.

1. ¿Qué es una política social?

El análisis del tema requiere de un marco conceptual que englobe un conjunto de definiciones de las categorías de estudio.

1. Las políticas sociales son aquellas acciones que desde el Estado o con su apoyo tienen como objetivo un aumento en la calidad de vida de la población, aunque no existe consenso respecto de una definición. En términos operativos, una política social es un conjunto de programas sociales interrelacionados entre sí que a su vez están compuestos por un subconjunto de proyectos. La implementación de las políticas sociales requiere medir avances, y ello solo es posible si existe la información del comportamiento de los indicadores

1. Existen distintas estrategias de desarrollo, cada una de las cuales supone una “manera de ver” las acciones en materia social, sea implícita o explícita. Algunos gobiernos optan por la política de “hacerlo todo”, desde el financiamiento hasta la provisión del bien o servicio social. Otros optan por mecanismos de mercado con financiamiento estatal.

En el cuadro 1 se presentan algunas características de las políticas sociales en los modelos de desarrollo implementados en América Latina.

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1. La política social y la política económica están interrelacionadas entre sí. Una política económica conducente al crecimiento económico genera, a través de la recaudación tributaria, los recursos que pueden ser usados para financiar acciones en el campo social. La política económica financia la política social. Así mismo, una sociedad cuyos habitantes tienen mejor educación y salud sostienen el crecimiento económico futuro.

1. Todo proyecto social debe ser evaluado, pues es la única forma de saber si cumplió o no con los objetivos previstos. ¿Cómo afirmar, con algún grado de objetividad, que la política social de un gobierno fue superior a la de otro?  Por ejemplo, imaginemos un proyecto estatal de construcción de viviendas. El producto del proyecto son las viviendas, pero su impacto es la mejora en la calidad de vida de aquellas personas que conforman el público objetivo, y que fueron el resultado de una adecuada focalización. ¿Por qué un proyecto focalizado y no universal? ¿Llegó el proyecto a las personas más necesitadas? ¿Está interconectado con otros proyectos similares que constituyen la política social en vivienda?

Podemos concluir que, las políticas sociales por sí solas no pueden enfrentar “lo social” al menos por dos razones: por un lado, requieren financiamiento que proviene de los resultados de la política económica y, por otro, llevan implícita una concepción del desarrollo del país, es decir, una ideología, que determina la forma como se diseña e implementa la política social. La necesidad de integración de la política económica con la social en una sola estrategia es un desafío no resuelto.

1. La década de 1930. ¿Hubo respuestas frente a los efectos de la Gran Depresión?

El período 1929-1933 representó un punto de inflexión en la historia económica mundial.

En el Perú, el gobierno de Leguía (1919-1930) usó el endeudamiento externo como fuente de financiamiento del mayor gasto gubernamental. El motor de la bonanza de los años veinte fue la deuda externa, conformada básicamente por préstamos de los Estados Unidos. Una economía sobreendeudada es vulnerable ante un choque externo, tal como el colapso de la Bolsa de Valores de Nueva York en 1929 (Klarén 2005: 328). La Gran Depresión disminuyó el PBI del Perú en -12,17%, -8,44% y -3,90% en 1930, 1931 y 1932, respectivamente, debido a una reducción de las exportaciones y a la recesión mundial. La recuperación ocurrió en los años siguientes, aunque a

tasas bajas.

Entre 1930 y 1932, la recaudación tributaria se redujo en 30% y el Gobierno disminuyó el gasto público en un porcentaje aún mayor. La disyuntiva era la siguiente: ¿cómo aumentar el gasto público, es decir, diseñar una política fiscal contracíclica, dada la reducción en los ingresos fiscales y la imposibilidad de asumir la deuda externa.

El problema era el financiamiento del gasto público. Las opciones eran un aumento de la emisión monetaria del recién creado Banco Central y el uso del dinero no pagado por concepto de deuda externa; el gasto social podía aumentar dependiendo de su prioridad dentro del gasto público.  Dada la caída de los ingresos fiscales, consecuencia de la Gran Depresión, la decisión de aumentar o ajustar el gasto público, así como las prioridades dentro de él, respondían a una concepción del desarrollo económico.  

Equilibrar las finanzas públicas fue la norma en la década de 1930.7 Sin embargo, ¿cómo reactivar la economía si como parte de la política económica se reducía el gasto público? ¿Y los objetivos sociales? La única forma era con un choque exógeno positivo, es decir, una mejora en la economía inducida desde el exterior.

El nivel y composición del gasto público entre 1928 y 1950. En primer lugar, la contracción del gasto público a partir de 1930 es una muestra de la ortodoxia en el manejo fiscal. El gasto público recuperó el nivel que tenía en 1929 recién en 1936. Durante el gobierno de Benavides, el gasto público aumentó en 85% en términos nominales. En segundo lugar, aquella parte del gasto correspondiente a la administración pública general disminuyó de 43,64% en 1930 a 30,10% en 1933, mientras que los desembolsos por defensa externa e interna aumentaron de 33,37% a 45,59% en el mismo período. La prioridad del gasto público estuvo en la mantención del orden interno, reflejo de la convulsión política de los primeros años de la década de 1930. En tercer lugar, los gastos por promoción social experimentaron un ligero ajuste entre 1928 y 1930, para luego aumentar de manera sostenida hasta 1950. En cuarto lugar, el gasto público se recupera a partir de 1934, aunque recién en 1936 recobra el nivel de 1929.

En la década de 1930, aparecieron nuevos actores sociales, como las organizaciones de trabajadores y los partidos políticos de masas, entre otros, que influyeron en las políticas sociales.

El gasto público se divide en corriente y de capital o inversión pública, cuyo objetivo es la formación de capital físico y humano para sostener el crecimiento económico futuro.

Gran parte de la inversión pública durante la década de 1930 tuvo como destino el sector Transportes y Comunicaciones. Dentro del sector, el rubro carreteras concentró la mayor parte. Las comunicaciones conectan pueblos y contribuyen con el desarrollo. Benavides gobernó durante un período de recuperación económica; el ingreso nacional aumentó 61% entre 1935 y 1939, lo que permitió incrementar el gasto social sin alterar el equilibrio presupuestal

1. La década de 1940 y el uso de la política económica como política social.

El primer gobierno de Prado mantuvo la tendencia expansiva en el gasto público iniciada por Benavides. Thorp y Bertram señalan que “Manuel Prado fue elegido para llevar a cabo un mandato de amplia base que exigía explícitamente la expansión del gasto público”. Bertram indica que en el decenio de 1940 “fue más importante el crecimiento ininterrumpido del Estado peruano como patrono y proveedor de servicios sociales”

Las aseveraciones anteriores pueden comprobarse con la información disponible. El gasto público aumentó en 155% en términos nominales entre 1940 y 1955. las proporciones destinadas a educación y salud aumentaron de 10,81% a 12,31% y de 3,66% a 4,19% entre 1939 y 1945. Jacquette señala que el porcentaje del presupuesto dedicado a la educación fue de 13,0% como promedio anual entre 1940 y 1945. La construcción de escuelas elementales en diversas ciudades del país, los politécnicos, hospitales regionales y los centros de medicina preventiva son una prueba de la mayor prioridad social. El financiamiento del mayor gasto público provino de la emisión monetaria por parte del Banco Central, por lo que el resultado fue un crecimiento de la inflación. Una herramienta útil para el diseño de las políticas sociales fue el primer censo nacional del siglo XX, realizado en 1940, que arrojó 7.023.111 habitantes.

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