Políticas contra cíclicas para superar la crisis: regulación estatal, deuda pública tutelada. El papel del Banco de la República

Capítulo 4. Políticas contra cíclicas para superar la crisis: regulación estatal, deuda pública tutelada. El papel del Banco de la República  

OSCAR RODRÍGUEZ SALAZAR

Este capítulo tiene como finalidad analizar las medidas adoptadas a fin de garantizar la autoprotección de la sociedad, afectada por la gran crisis capitalista que tuvo entre sus manifestaciones la caída general de los precios, la quiebra de empresas, el cierre de los mercados externos, el incremento del desempleo y el empobrecimiento que afectó la calidad de vida de los colombianos.  En este contexto, dado el interés central de este libro (La institución monetaria en la creación de la banca central. La organización del Banco de la República) se impone explorar los efectos de las políticas monetarias orientadas no solo a la defensa de la confianza jerárquica de la moneda sino también a la superación de la crisis.   

Es preciso subrayar que las políticas económicas fueron viables por los cambios estructurales en el régimen monetario que propiciaron la consolidación del proceso de industrialización en Colombia. Esto último fue posible merced al control de cambios, a las políticas proteccionistas, que de contera condujeron a declarar la moratoria en el servicio de la deuda externa y a estimular el incremento de la deuda interna.  Dentro de los cambios operados, siguiendo el enfoque de Commons se puede destacar la íntima relación entre derecho y economía, ya que las transformaciones en el campo jurídico, como resultados de la acción colectiva, emplazaron la disputa entre diferentes intereses sociales que impactó seriamente la dinámica económica nacional. Esas modificaciones tuvieron como escenario el año de 1931 en el que muda substancialmente la relación entre el Estado y la economía, enrumbando la política económica hacia el proteccionismo119. 

El sustento jurídico para la transformación de la política económica 

Con miras a superar la crisis, o por lo menos para atenuar sus efectos, el gobierno y la JDBR adoptaron un conjunto de disposiciones monetarias durante el aciago año de 1931, entre ellas: la Ley 82 de 1931 (junio 23) reformatoria de la Ley 25 de 1923 y el decreto-ley 2091 de 1931 (noviembre 27) que redujo el encaje, analizadas en el capítulo anterior.  Adicional a la regulación del régimen monetario, el primer gobierno de la segunda República Liberal, en cabeza de Enrique Olaya Herrera, procuró un conjunto de medidas dirigidas a regular el comercio exterior y generar mayores recursos tributarios, al cual se sumó la moratoria en el servicio de la deuda externa.  Es pertinente señalar que esa normatividad se forjó al amparo de las leyes 99 y 11 de 1931, que le otorgaron facultades extraordinarias al ejecutivo para restringir la importación de mercancías extranjeras120.  Entre las disposiciones de la Ley 99 de 1931 se encontraba el deber del presidente de la República de consultar previamente las disposiciones que tomara con una “Junta que nombrarán las Cámaras, y que se compondrá de seis miembros elegidos por tres cada una de ellas”, esta Junta se denominó Comisión Interparlamentaria de Asuntos Económicos y Financieros.   El conjunto de determinaciones será analizado a continuación:   

Principales normas expedidas para superar la crisis 

• Derechos de importación para algunos artículos: La ley 4 de 1931 (enero) y la Ley 62 de 1931 (mayo 14) sobre derechos de aduanas y arancel. Con los Decretos 1706 del 27 de septiembre y del 2194 de 1931 (diciembre 11) se modificaron los gravámenes arancelarios con el incremento la tarifa arancelaria para la importación de cervezas, telas de bayas, telas de sedas, de algodón. 
• Modificaciones bancarias. 

• Ley 57 de 1931 (mayo 5) reformatoria de la Ley 45 de 1923, sobre establecimientos bancarios y de las leyes orgánicas del Banco Agrícola Hipotecario, creadora de la Caja de Crédito Agrario y la Caja Colombiana de Ahorro.   
• Ley 99 de 1931 (septiembre 24): otorga facultades extraordinarias al presidente, de la República, por el término de un año, para tomar las medidas financieras y económicas que fuesen precisas e indispensables con el objeto de conjurar la crisis por que atravesaba el país, para restringir la importación de mercancías extranjeras ya sea por medio del alza de aranceles o de la prohibición. Por medio de la Ley 119 (del 16 de noviembre) estas facultades se prorrogaron hasta el 31 de julio de 1932 y se estipuló la órbita de esas medidas principalmente en el campo fiscal, y el ejecutivo tendría la posibilidad de contratar créditos. 

• Regulación del comercio exterior: control de cambios 

• Ley 1683 de 1931 (24 de septiembre): suspendió el libre comercio de oro. Control de cambios. Creación de la Comisión de Control de Cambios. Monopolio y monopsonio del    Banco de la República en el mercado de cambios. 
• Decreto-Ley 1723 de 1931 (del 30 de septiembre): obligó a los bancos a depositar inmediatamente en el BR las reservas metálicas que tuviesen en sus cajas, además tenían el deber de informar acerca de los depósitos guardados en el exterior. Por su parte los ciudadanos nacionales, con depósitos superiores a $1.000, debían reportar la posesión de estos recursos a la junta de control de cambios.  
• Decreto-Ley 1732 de 1931 (del 30 de septiembre): obligó a los establecimientos bancarios, excepto el Banco Central de Emisión, a invertir en el país la totalidad de su capital, fondos de reserva y depósitos; a los bancos privados, se les daba la posibilidad de mantener en el exterior los fondos necesarios para atender las operaciones de cambios, en la cuantía fijada por la Superintendencia Bancaria.  
• Decreto 1871 de 1931 (octubre 21) sobre reglamentación y control de las exportaciones,  como complemento del control sobre exportación de oro y sobre exportación de capitales nacionales: los exportadores debían sujetarse a un conjunto de disposiciones emanadas de un junta de Control de Exportaciones en que estaba representado el gobierno, el BR y FEDECAFE y que tenía como una de sus políticas que “sus operaciones de compra y exportación no servirán como vehículo para la salida del país de capitales nacionales”.  
• Decreto 1951 de 1931 (octubre 31): reformó el 1683 del 24 de septiembre de 1931, para establecer que “Todas las solicitudes de permiso de traspaso de fondos al Exterior que tengan necesidad de hacer los Departamentos, los Municipios o los Bancos Hipotecarios y destinados al pago del servicio de los intereses, amortización de bonos y cédulas a su cargo, serán consideradas y decididas precisamente por la Junta de Control de Bogotá, la cual podrá negar o aplazar dichos permisos cuando considere que ello es indispensable para evitar el exceso peligroso en las exportaciones de oro”. En caso de ser negada la solicitud, se debía depositar en el Banco de la República, a la orden del acreedor respectivo, en las fechas fijadas, el equivalente en moneda nacional liquidada a la tasa de cambio del día. 
• Decreto 2092 de 1931 (noviembre 27) reorganizó el control del comercio de oro y de los cambios exteriores, otorgándole el monopolio de mercado de cambio al BR y se erigió como una de sus dependencias la Oficina de Control de Cambios y exportaciones. A partir de esta norma “todas las compras de cambio exterior requerirán el permiso previo y escrito de la Oficina de Control o de sus agentes, y ese permiso no se otorgará sino cuando tales compras se requieran para fines económicamente necesarios”. Se definió como fines económicos necesarios los pagos de importaciones no prohibidas, de deudas externas de la Nación, de los Departamentos y de los Municipios, cuyo servicio haya de hacerse en monedas extranjeras, y de deudas de individuos y entidades privadas exigibles antes del 24 de septiembre del año en curso. Comprenderán también pagos a nacionales colombianos residentes en el Exterior, a condición de que tales pagos se limiten a los gastos más necesarios para la vida”. 
• Decreto 2225 de 1931 (diciembre 18): otorgó poderes especiales a la Comisión de Control de Cambios para conceder permisos (cuando las reservas metálicas lo permitieran) para compra de cambio exterior por una cantidad mensual que no excediera la vigésima parte de las compras de oro que en el respectivo mes haya hecho el BR, sin que esa cantidad excediera a $100.000. Tales permisos se conferían a los deudores hipotecarios 

En el centro de la normatividad se encontraba la defensa de la unidad de cuenta y la necesidad de establecer una política anticíclica que permitiera la recuperación económica. Con respecto a la primera nuevamente el desmoronamiento de las reservas del BR prendió las alarmas; como se ilustró en el capítulo anterior (gráfico 4), entre el 2 y el 23 de septiembre de 1931 las reservas disminuyeron en $5.515.000 con relación al monto reportado el 30 de junio del mismo año, lo cual significó un descenso del 26%, y el declive en la tasa de cobertura la situó en el 57,25% el 7 de octubre.  Ante esta situación la JDBR,  en asocio con el superintendente bancario, expidió una resolución que en sus considerandos hacía referencia a la  fuerte disminución de sus reservas oro en los últimos meses, originada en la exportación de capital producto de “la actual conmoción económica interna y externa” y de los efectos que habían tenido “las medidas sobre el comercio de oro tomadas recientemente en centros financieros del exterior”; en la parte resolutiva de este documento se le solicitaba al presidente de la República adoptar con urgencia las medidas conducentes a defender las reservas de oro del Banco (JDBR, Acta 673, septiembre 24 de 1931).  

...