INDUSTRIALIZACION POLITICA Y ECONOMICA

Industrialización y Política Económica

Jesús Antonio Bejarano

El proceso de industrialización colombiano y los patrones de acumulación sobre los cuales ha descansado, transcurren de un modo más o menos similar al del resto de los países de América Latina. Pueden distinguirse en este proceso dos etapas: una sustitutiva de importaciones, que si bien se inicia desde los años treinta, adquiere su configuración precisa en la década del cincuenta y mantendrá su carácter estrictamente sustitutivo hasta 1967. La otra, prolongando la etapa anterior, inicia su curso al amparo del estatuto cambiario de 1967 y de la Reforma Constitu¬cional de 1968, adquiriendo su cabal realización merced a la favorable coyuntura mundial de comienzos de la década del seten¬ta. En esta etapa, la industria colombiana, sin abandonar, como veremos luego, su carácter sustitutivo, apoyará su expansión fundamentalmente sobre la exportación de manufacturas, lo que le permitiría modificar, al menos en parte, las condiciones de acumulación desarrolladas desde los años cincuenta.

Cada una de estas etapas verá aparecer contradicciones específi¬cas en ocasiones superables -o cuando menos atenuables- por la política económica, pero casi siempre persistentes, y es justa¬mente la persistencia de estas contradicciones, lo que determina¬rá el marco general de la intervención estatal en la economía.

La etapa propiamente sustitutiva, definida por una rápida modifi¬cación en la composición de la oferta interna industrial, des¬arrollará hasta más o menos 1958 la sustitución de bienes de consumo corriente y en alguna medida, la de bienes de consumo durable, para iniciar, a partir de allí, la sustitución de bienes intermedios y de capital, dentro de los límites impuestos por la amplitud y composición del mercado interno.

En efecto, la sustitución de importaciones de bienes de consumo corriente logró profundizarse, apoyándose inicialmente sobre un mercado interno del cual se aprovechaba tanto la demanda esta¬blecida y anteriormente cubierta por las manufacturas extranje¬ras, como la resultante de la notable expansión del consumo interno durante los años de la segunda posguerra. Esta expan¬sión, a su vez, estuvo asociada al crecimiento del empleo en la industria manufacturera y al aumento del volumen total de remune¬raciones, pese al descenso de los salarios reales. Por otra parte, la ampliación del mercado iba acompañada de un cambio en la composición del consumo global, que al tiempo que reflejaba los efectos del proceso de urbanización sobre la es¬tructura de la demanda interna, se traducía en un aumento de la importancia relativa de la demanda por alimentos elaborados, de la de productos manufacturados no alimenticios y de la de servi¬cios, logradas a través de una reducción en la proporción de gastos en alimentos de origen agrícola, aunque no de su volumen absoluto.

La sustitución de bienes intermedios y de capital, por el contra¬rio, se verá rápidamente limitada por las dimensiones del mercado interno para bienes finales. Una vez saturado el mercado de bienes de consumo corriente, hacia 1958, la dinámica de la expan¬sión industrial y por supuesto, la de la expansión del mercado, comenzó a depender de la ampliación de los sectores de bienes intermedios y de capital a través del consumo productivo que ella implicaba. Sin embargo, la ampliación del mercado por este Camino ocurría de una manera mucho más lenta que antes, toda vez que la base industrial de bienes de consumo final, que determina¬ba la amplitud de la sustitución de bienes intermedios y de capital, estaba a su vez limitada por el agotamiento del mercado para sus propios bienes. Es entonces cuando se empieza a hablar de las tendencias al estancamiento y del agotamiento del proceso sustitutivo de importaciones22.

Si en el plano interno las posibilidades de expansión y la confi¬guración intrasectorial de la base industrial estaban determina¬das por la evolución y características del mercado interno, también estaban determinadas, desde el plano externo, por las fluctuaciones de la capacidad para importar. En efecto, la indus¬trialización sustitutiva crea un tipo de vinculación de la econo¬mía interna con el mercado mundial de un carácter totalmente distinto al vigente en la segunda mitad del siglo XIX y los primeros treinta años del siglo XX. También en este último período, la suerte de la economía está ligada al sector de expor¬tación, pero aquí las fluctuaciones del sector externo actúan sobre la esfera de bienes de consumo ampliando las posibilidades de importación. A partir de la industrialización sustitutiva, tales fluctuaciones recae¬rían, no sobre la esfera del consumo, sino sobre la esfera de las inversiones en los sectores de bienes intermedios y de capital, a través de la capacidad para importar. De hecho, en la medida en que la reproducción ampliada del capi¬tal pasa a depender por un lado, de los niveles internos de acumulación y por otro, de la posibilidad efectiva de convertir las ganancias en bienes de capital importados, la disponibilidad de divisas no determina en términos absolutos los volúmenes de acumulación, pero decide en todo caso sobre las expansiones o contracciones de la reproducción. Es fácilmente constatable cómo, durante todo el período de industrialización sustitutiva, los auges o recesos de la actividad industrial a corto plazo estuvieron marcados por las fluctuaciones del precio externo del café23.

De este modo, el curso de la industrialización colombiana durante la etapa propiamente sustitutiva, estará determinada tanto por la composición y ritmo de la expansión del mercado como por las fluctuaciones del sector externo en cuanto la economía colombiana está sometida a la importación de bienes de capital, pasando así la producción a depender directamente de la disponibilidad de divisas.

A su vez, esta doble determinación impuesta sobre el aparato productivo conferirá a la economía colombiana un elevado grado de monopolización. En efecto, las restricciones del mercado llevaron tempranamente al sector industrial a una diversificación horizon¬tal demasiado extensa que respondía, por supuesto, a la fragmen¬tación del mercado. Simultáneamente, la incorporación de tecnolo¬gía por parte de las unidades productivas creadas para sustituir la oferta externa, se caracterizaba por un alto grado de mecani-zación respecto a la oferta interna de factores productivos, lo cual se traducía en el montaje de escalas de planta, superiores a la capacidad de absorción de productos por el mercado. Al mismo tiempo, la adopción de estas escalas, por el mayor potencial productivo respecto a las demás preexistentes, les permitiría conformar elevadas barreras de entrada tanto por el inferior nivel de costos de las empresas establecidas con tecnología moderna, como por el tamaño del mercado que convertía las escalas de planta en la principal barrera. A ello debe sumarse la escasez de divisas con relación a los fondos internos de acumulación (lo que conduciría a un racionamiento de las mismas mediante el cual se tendía a no asignar cupos de importación para la ampliación de la capacidad productiva de la industria cuando en ella se presentase capacidad subutilizada), escasez que determinaba que el acceso a ellas se convirtiera en un requisito de penetración al aparato productivo.

Este proceso de monopolización se acentúa notoriamente a partir de la sustitución de bienes intermedios y de capital, ya que, como es obvio, la adopción de tecnología en estos sectores se iniciaba en el punto más alto de la curva de progreso tecnológi¬co, al tiempo que la productividad era mucho mayor en las empre¬sas que acusaban mayores tamaños. Por otra parte, las caracterís¬ticas más visibles de este proceso de monopolización, son el alto grado de estabilidad de las estructuras monopolísticas (se estima que entre 1962 y 1968 la concentración aumentó en un 43.5% de las industrias, en el 17.5% de ellas disminuyó y en el 13% el grado de concentración permaneció constante) y un aumento del grado de concentración a partir del aumento de tamaño de las plantas, más que a través de la aglomeración alrededor de un tamaño determina¬do. Ello es así porque al pasar el proceso sustitutivo a la producción de bienes más complejos, no es posible, por considera¬ciones puramente tecnológicas, conformar tamaños pequeños (por ejemplo en la refinación de petróleo). Existe entonces un tamaño mínimo posible, y el volumen del merca¬do determina el número de establecimientos que han de operar en la industria. Desde esta perspectiva, la monopolización y concentración indus¬triales son técnicamente inevitables.

Sin duda, la característica más notable del desarrollo industrial durante esta etapa, es la manera como se desenvuelven las condi¬ciones de absorción de mano de obra. La cuestión del empleo, en efecto, no sólo será reveladora del carácter de la acumulación nacional, sino que estará presente como el hecho social más relevante y al que se vinculan, de una u otra forma, la mayoría de los debates sobre la economía colombiana durante la década del sesenta. A mediados de esta década, el informe PREALC apuntaba lo que parecía ser la principal contradicción de la industria colombiana: "La tendencia es de que el sector moderno tiende a ampliar su participación en la industria colombiana en base a las grandes industrias que se están modernizando rápidamente. Este proceso ofrecería, hacia el futuro, un alza sostenida de la productividad; sin embargo, si se mantiene la restricción de un mercado de demanda restringida (sic), este proceso resultará en una decreciente absorción de mano de obra o bien en una pérdida de productividad

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