Economia Y Medio Ambiente

FALLAS DE LAS POLÍTICAS Y DEGRADACIÓN DEL AMBIENTE

Theodore Panayotou

La tendencia de los mercados libres a mostrar fallas en la asignación y en el uso eficaz de los recursos naturales y el medio ambiente, crea una oportunidad para la intervención del gobierno y le proporciona una justificación. Sin embargo, las deficiencias del mercado en sí mismas son una condición necesaria, pero no suficiente, para tal intervención. Para que en verdad valga la pena, la intervención del gobierno tiene que satisfacer otras dos condiciones. Primera, su rendimiento debe ser mejor que el del mercado, o debe hacer que el funcionamiento de ese mercado sea mejor. Segunda, los beneficios de la intervención deben ser mayores que los costos de planificación, ejecución y cumplimiento, sumados a los costos indirectos y no intencionales de las distorsiones introducidas en otros sectores de la economía a causa de esa intervención.

En el caso ideal, la intervención del gobierno aspira a corregir o por lo menos mitigar las fallas del mercado, por medio de impuestos, reglamentos, incentivos privados, proyectos públicos, administración de la macroeconomía y reforma de las instituciones. P ej., si el mercado no logra asignar la tierra al mejor uso posible, a causa de la inseguridad de la propiedad de la misma, entonces la intervención del gobierno debe consistir en la expedición de títulos de propiedad seguros sobre la tierra, por medio de encuestas catastrales y registro de tierras, siempre que los beneficios así obtenidos sean mayores que los costos. Por otra parte, si el mercado no es capaz de asignar la tierra a su mejor uso posible a causa de severas inundaciones, cuyo origen es la deforestación corriente arriba, entonces el gobierno tendrá que estudiar los costos y beneficios de aplicar impuestos a las operaciones madereras corriente arriba, o a la agricultura corriente abajo, con miras a subsidiar la reforestación en el área superior con las sumas así recaudadas. Si un análisis económico en el cual se tomen en cuenta todos los costos y beneficios, nos lleva a la conclusión de que tal intervención puede mejorar la situación de los madereros corriente arriba (o la de los campesinos trashumantes) y también la de los agricultores corriente abajo, y no perjudica a nadie (ni siquiera a las arcas del gobierno), el hecho de no intervenir sería una falla de sus políticas. Una intervención de ese tipo no es una distorsión, sino una forma de mitigar o corregir una distorsión causada por una falla del mercado .

Sin embargo, en la práctica, las políticas del gobierno son más proclives a crear distorsiones adicionales en el mercado de los recursos naturales, que a corregir las ya existentes. Ocurre así por muchas y muy diversas razones. Primera, porque la corrección de una falla del mercado muy rara vez es la única meta, o la principal, de la intervención del gobierno. Otras metas, como la seguridad nacional, la equidad social, la administración de la macroeconomía y la conveniencia política, pueden ser predominantes. Segunda, la intervención del gobierno tiene a menudo consecuencias no deseadas y efectos colaterales imprevistos o no muy bien ponderados. Tercera, algunas políticas, como los subsidios y la protección frente a las importaciones o la competencia, rebasan a menudo su vida útil pues se llegan a capitalizar en las expectativas y los valores de propiedad de la gente, y se convierten en intereses creados que dificultan más tarde su anulación por razones de orden político. Cuarta, las intervenciones en materia de políticas tienden a ser acumulativas y a interactuar entre sí en formas sutiles, pero profundas, para hacer que los incentivos privados se aparten de las actividades benéficas para la sociedad. Por último, las políticas que no parecen guardar relación con los recursos naturales y el medio ambiente, pueden tener efectos más pronunciados en este último, que las políticas dirigidas a la ecología y los recursos. Como un ejemplo de esto, los subsidios de capital, las exenciones de impuestos y aranceles para equipo, y las leyes sobre el salario mínimo que desplazan la mano de obra, causan mayor presión sobre los bosques, las tierras marginales, las áreas costeras y los barrios bajos urbanos. En Ghana, p. ej., un tipo de cambio muy sobrevalorado, a causa de la mala administración macroeconómica, ha anulado lo que en otra situación habría sido una política forestal eficaz, aceleró la deforestación porque exacerbó la pobreza, e impidió la reforestación al hacer que los incentivos a favor de ésta se volvieran irrelevantes (ver el Caso 7).

Así pues, la degradación del medio ambiente no sólo proviene del exceso de confianza en un mercado libre que no es capaz de funcionar con eficacia (falla del mercado), sino también de las políticas del gobierno que distorsionan los incentivos, ya sea en forma intencional o no, lo cual favorece la explotación excesiva y desalienta la conservación de los recursos valiosos y escasos (falla de las políticas).

Las fallas de políticas se pueden clasificar en cuatro tipos básicos. Uno de ellos se refiere a las distorsiones que se introducen en mercados que, por lo demás, funcionan bien por medio de impuestos, subsidios, cuotas, reglamentos, empresas estatales ineficientes, y proyectos públicos que producen réditos económicos bajos y un alto impacto ambiental. En este caso se intenta reparar una avería que no existe.

Un segundo tipo de falla es el hecho de no tomar en cuenta ni interiorizar los efectos colaterales notables, de tipo ambiental, provocados por intervenciones de políticas que, por lo demás, si se justifican. P. ej., los subsidios para fertilizante pueden ser un buen medio de alentar a los agricultores a adoptar nuevas variedades de plantas de alto rendimiento. Sin embargo, al elegir los tipos de fertilizantes que se van a subsidiar y al señalar el nivel y el periodo de vigencia del subsidio, los creadores de políticas deben tomar en cuenta los efectos de esto sobre las opciones del agricultor con respecto a otros insumos (como el estiércol, la conservación del suelo, la destrucción de maleza y el riego), y también sobre la productividad a largo plazo. Más aún, el posible daño que sufra la zona aledaña a causa de la contaminación y la eutrofización de los recursos acuáticos, por el uso excesivo y la dispersión, se tiene que considerar y mitigar, asignando un subsidio más bajo por un período más corto y fomentando la conservación del suelo, el uso de fertilizantes orgánicos y la administración integrada de plagas (AIP). P. ej., en su campaña para lograr la autosuficiencia en el arroz, Indonesia otorgó subsidios generosos para una gran variedad de plaguicidas. Esos subsidios alentaron un uso excesivo del producto, que a su vez diezmó a los enemigos naturales del escarabajo fulgórido pardo, un insecto que puso en peligro la autosuficiencia del país en el rubro del arroz. En una decisión espectacular, el gobierno convirtió en un éxito lo que estaba a punto de ser un fracaso de políticas, pues abolió el subsidio y promovió la estrategia de AIP, cuyo costo era menor (ver el Caso 8). A pesar de todo, en muchos otros países se siguen dando subsidios muy cuantiosos para la compra de plaguicidas (ver la Figura 1).

Un tercer tipo de falla de políticas son las intervenciones del gobierno con el fin de corregir o mitigar una falla del mercado, pues a la postre eso produce un resultado peor del que se habría podido obtener en un mercado deficiente, pero libre. Es preciso reconocer que las fallas del mercado no hacen que la intervención del gobierno se vuelva obligatoria: tan sólo hacen pensar en la posibilidad de que tal intervención llegara a ser benéfica. En ciertos casos, la mejor política consiste en abstenerse de actuar, pues cualquier tipo de intervención podría empeorar las cosas. No obstante, en la mayoría de las ocasiones, el problema no fue el hecho de que se haya tomado una decisión, sino que se tomó una decisión errónea. Si el mercado libre no es capaz de contener la deforestación, p. ej., porque los bosques son un recurso de acceso abierto y las exterioridades [externalidades] negativas de la deforestación no se interiorizan (es decir, si no las pagan los que son responsables del daño), no es probable que una prohibición de las operaciones madereras vaya a ser eficaz. En primer lugar, los precios más altos pueden estimular la tala ilegal; y, en segundo término, los concesionarios pueden recurrir a operaciones ilegales con el fin de recuperar los costos perdidos, o bien, pueden entregar sus concesiones a invasores que practican la labranza de corte y quema, como ocurrió en Tailandia después de la prohibición de las operaciones madereras en enero de 1989, a raíz de los catastróficos deslaves ocurridos en noviembre de 1988 (ver el Caso 9).

Este último tipo de falla de políticas consiste en el hecho de no intervenir en los mercados deficientes, aun cuando se ve con claridad que se requiere su intervención para mejorar el funcionamiento del mercado, y eso lo podría hacer a un costo plenamente justificado por los beneficios esperados. P. ej., habría sido una falla de políticas que el gobierno de Tailandia no hubiera expedido títulos de propiedad a fin de que sus campesinos tuvieran segura la tierra cuando se comprobó que el costo de tal expedición era sólo un pequeño porcentaje (menos del 10%) de los beneficios potenciales (ver el Caso 10). Por su decisión de intervenir en el mercado de las tierras a fin de instituir derechos de propiedad seguros, pues esto es una condición previa para la buena marcha de los mercados, el gobierno convirtió una falla del mercado en un

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