LA FUNCIÓN CONSTITUCIONAL DE LA REGULACIÓN ECONÓMICA

La función constitucional de la regulación económica

Diego Valadés

El enunciado de numerosos preceptos constitucionales tiene una necesaria repercusión económica. Las prestaciones sociales a que el Estado se encuentra obligado implican la disposición de recursos cuantiosos. Esta responsabilidad tuvo, a su vez, repercusiones en la estructura y en el funcionamiento del aparato gubernamental. El crecimiento desmesu-rado de la burocracia, el clientelismo político, la corrupción administrativa, el despilfarro de los recursos públicos, son algunos de los aspectos negativos de la carga de obligaciones prestacionales que incumbían a los órganos gubernamentales. Además, para hacer frente a esas demandas se recurría, con frecuencia, al endeudamiento.

Otra característica de la regulación económica, como facultad gubernamental, consis¬tía en una creciente participación en la producción y distribución de bienes y de servicios. El Estado no sólo ofrecía satisfactores para algunas necesidades de la sociedad; tam¬bién se convertía en el empleador más importante del país. Esto sucedía así por las inversiones en infraestructura y por la absorción progresiva de numerosas empresas privadas para evitar el riesgo de su cierre y la consiguiente generación de desempleo. Durante décadas el llamado “sector paraestatal” creció de una manera exorbitante, distrayendo la atención de los gobernantes y los recursos generados por los ingresos públicos.

La regulación económica tenía dos vertientes: las facultades reguladoras que el orde-namiento jurídico atribuía a los órganos del poder, en relación con la actividad económica de los particulares y la intervención directa de esos órganos en la vida productiva, a través de la gestión de empresas, del sistema de subsidios y de la concesión de créditos. Esta in-tervención alcanzó su punto máximo con la estatización de la banca, en 1982, mediante una adición al artículo 28 constitucional. La decisión produjo un efecto adverso de con-siderable magnitud y fue derogada en 1990. Entre tanto, el Estado fue desmantelando progresivamente una parte importante de las instituciones que le daban una participación voluminosa en la vida económica, y se hizo necesario adoptar lo que, coloquialmente, se denominó “capítulo económico” de la Constitución, integrado por tres preceptos que fue¬ron reformados en 1983: los artículos 25, 26 y 28.

La función reguladora de la economía se desarrolló de manera paralela a la de esta-bilización social. La necesidad de disponer de recursos y la conveniencia de orientar la economía se complementaron durante décadas. Proveer a la población de una amplia gama de prestaciones sociales, ofrecer empleo, facilitar créditos y garantizar los precios de los productos agrícolas, eran acciones que requerían de un aparato de gestión econó¬mica que sólo la Constitución podía estructurar. De otra suerte, los particulares habrían contado con la posibilidad de ejercer acciones de naturaleza judicial, para sustraerse del control gubernamental.

Aunque tenía otras motivaciones, también puede incluirse en este rubro lo relaciona¬do con el combate a la corrupción. Las desviaciones de la conducta de los funcionarios generaban incertidumbre en el sector privado, incrementaban los costos de transacción, aumentaban la resistencia ante la acción del Estado en el ámbito económico, despresti¬giaban al gobierno y encarecían sus acciones de prestación. Con el propósito de esta¬blecer mecanismos de control sobre los funcionarios, de manera paralela a los preceptos de orden económico fueron reformados el título cuarto de la Constitución, en materia de responsabilidades, y el artículo 134, para depurar el manejo de los recursos económicos de que disponen las autoridades federales.

Rectoría del Estado

El primer instrumento regulador de la economía que la Constitución ofreció al gobierno fue el artículo 131. El párrafo inicial de ese precepto corresponde a una inteligente redacción dictada por José Yves Limantour, e incorporada a la anterior Constitución en 1896. En su versión original de 1857, ese precepto ordenaba la abolición de las alcabalas y aduanas interiores en el país a partir del 1º de junio de 1858. Sucesivas reformas fueron aplazando ese objetivo, en clara contravención de los propósitos originales, acentuando la imagen de debilidad institucional del Estado mexicano. Para revertir la situación, en 1891 se realizó la Conferencia de Economistas, y con los elementos allí planteados el ministro de hacienda de Porfirio Díaz elaboró el texto, que sigue en vigor, complementado por un segundo pá¬rrafo que fue adicionado en 1950, redactado a su vez por el ministro de economía Antonio Martínez Báez: un experimentado constitucionalista.

La importancia del segundo párrafo del artículo 131 es crucial, en tanto que faculta a los órganos del poder para adoptar medidas restrictivas en relación con el comercio exterior, a pesar de los tratados internacionales suscritos por México. La jerarquía de las normas, establecida por el artículo 133, deja a salvo esa facultad reguladora suprema.

Tiempo después, en 1983, la Constitución incorporó el neologismo rectoría del Es¬tado y del desarrollo nacional, para denotar “dirección”, “poder” o “autoridad” en materia económica. Se trató de un sucedáneo para facilitar la adopción de algunas normas ati¬nentes a la planificación indicativa o no vinculante. El sentido anfibológico de la expresión permitió que la función de esta reforma tuviera una naturaleza múltiple. Por un lado se enviaba un mensaje a los inversores nacionales y extranjeros en cuanto a que el Estado se estaba imponiendo límites; por otra parte, se satisfacían algunas expectativas en el sentido de dotar al poder político de instrumentos para orientar la economía nacional; adicional¬mente se disponía de un instrumento de control, en manos del presidente de la República, sobre los demás órganos del poder político, federales y locales.

La virtud de esa reforma fue que cada lector podía entender lo que mejor se acomo¬dara a sus propias percepciones y convicciones. Desde una perspectiva de izquierda, era un avance modesto, pero avance al fin; desde una perspectiva administrativa, facilitaba un cierto orden en el gasto, y desde una perspectiva empresarial era un elemento de certi-dumbre que resultaba satisfactorio. Por lo menos se sabía hasta dónde podría llegar el poder del Estado en cuanto a la regulación de la economía.

Independientemente de su contenido, la función de la reforma constitucional consistió en que el Estado recuperara la posibilidad de regular la economía. La profunda crisis eco-nómica que culminó en la expropiación de la banca, en septiembre de 1982, reforzada por la reforma al artículo 28 en noviembre siguiente, sometió a las instituciones reguladoras a una tensión para la que no estaban diseñadas. Al alterar su contenido y su función, las resistencias pusieron al poder político ante la disyuntiva de ejercer actos de coacción, sin importar los riesgos de una descapitalización del país, con su secuela de desempleo, aba-timiento de la capacidad adquisitiva y probable crisis social, o rectificar hasta los límites razonables para la gobernabilidad del país. Sin embargo, también había que considerar los estragos de la crisis económica en la economía de los pequeños ahorradores, que no habrían aceptado de buen grado un retroceso.

La respuesta del Estado consistió en un ingenioso mecanismo legal mediante el cual el servicio bancario correspondió a las sociedades nacionales de crédito, de nueva crea¬ción. Conforme a la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito, de 1985, el capital de esas sociedades fue representado, en 66%, por certificados de participación patrimonial de la serie A, suscritos en su totalidad por el gobierno federal y, 34% restante, por certificados de la serie B, susceptibles de ser suscritos por particulares. De esta ma¬nera se hizo posible atenuar algunos efectos de la expropiación, y se preparó el camino para la reforma de 1990, que lisa y llanamente derogó el párrafo adicionado en 1982, y permitió la reprivatización de la banca. Para adoptar esta solución resultó de utilidad la reforma constitucional acerca de la rectoría económica del Estado, que ofreció un ade¬cuado soporte a los argumentos conforme a los cuales el Estado no perdía su posición de ventaja en la banca, en relación con los tenedores de los certificados de la serie B.

Otro tema asociado con la denominada rectoría del Estado en materia económica fue el concepto de planificación. Al introducir las normas sobre planificación, la Constitución fortaleció el sistema presidencial. Todo el proceso económico del Estado fue puesto en manos del presidente, con apenas una tenue participación del Congreso. La Ley de Pla-neación, de 1983, asignó al presidente una serie de atribuciones que previamente eran ejercidas de manera informal. Le reforma constitucional se vio facilitada porque, cuando fue propuesta, ya había precedentes satisfactorios de planificación. El Plan Global de De-sarrollo, de 1980, por ejemplo, incluyó objetivos muy ambiciosos entre los que se incluía la decisión de que no fuera sólo un documento para orientar la acción del gobierno, sino de todo el sector público nacional. La “globalidad” del plan, por otra parte, no se reducía a las acciones de repercusión económica del sector público; también abarcaba la amplia gama de asuntos en que el poder está involucrado, incluidas

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