Finanzas Publicas

LAS

FINANZAS

PÚBLICAS

EN EL

TIEMPO

V. LA PROSPERIDAD AL DEBE Y DANZA DE LOS MILLONES (1920-1930)

Con la terminación de la primera guerra mundial se inició un período de

recuperación de la Economía colombiana, a pesar de que las dificultades fiscales

perduraron hasta el año 1922 Debido al desbalance que existía entre los gastos

autorizados en los presupuestos y la Efectividad de las ingresos nacionales

(Jaramillo, 1921). Se argumentaba que “en el mundo Entero las crisis fiscales se

resuelven por el crédito, por los impuestos o por el papel moneda”. Se descartaba

el papel moneda por el abuso que se hizo de él y por la prohibición de utilizarlo

según la Carta Fundamental y abogaba a favor de los impuestos, al considerar

que era la opción más “adecuada”. A pesar de ello, su solución al financiamiento

del gobierno y a la escasez de numerario se centró en el diseño y colocación de

títulos de deuda pública interna, como fueron sus famosas Cédulas de Tesorería.

El cambio en la situación económica de la Nación tuvo lugar en 1922 a raíz de la

indemnización de Panamá en un monto de US $25 millones. Los primeros cinco

millones de dólares fueron recibidos en el segundo semestre del año, recién

iniciada la administración de Pedro Nel Ospina. Contados iguales ingresarían

hasta el segundo semestre de 1926. Estos recursos eran muy cuantiosos y se

considera que representaban 10 veces las reservas internacionales del país y

equivalían al 50% de las exportaciones anuales (Patiño, 1981).

Además de los recursos propios de la indemnización y, en parte, como

consecuencia de estos, se presentaron otros factores que motivaban la

prosperidad. La reforma financiera de la administración Ospina, la cuál estuvo

fundamentada en las recomendaciones de la Misión Kemmerer (Kemmerer, 1923),

tuvo como eje la creación del banco central (Banco de la República) en 1923 (Ley

25 de 1923) y el establecimiento en el país de un régimen de moneda única, de

billete convertible, de apoyo de liquidez al sistema bancario y de estabilidad

cambiaria a través de su intervención en el mercado19. La propiedad del Banco de

la República quedó distribuida en 50% en del gobierno y 50% de los bancos

comerciales del país y el extranjero y el público.

También se aprobó legislación creando la Superintendencia Bancaria, la

Contraloría General de la República (Ley 42 de 1923) y se elaboraron proyectos

de ley reformando el régimen impositivo y el régimen presupuestal. Unido a lo

anterior, que le dio confianza al sector privado, se produjo un proceso de

normalización de las relaciones con Estados Unidos en virtud del arreglo con

Panamá, lo que desembocó en nuevo acceso del gobierno al crédito externo.

También resultaba favorable al país el auge de la economía mundial y el

consiguiente aumento de las exportaciones. Al respecto cabe anotar que a partir

de 1919 se dio un aumento continuo de los precios internacionales del café que se

prolongó hasta 1923, lo que permitió al país aumentar las importaciones en ese

periodo y de paso los ingresos tributarios.

Esta afirmación muestra claramente la concepción de equilibrio presupuestal que manejaron las

autoridades fiscales por la mayor parte del siglo. Los ingresos, independientemente de su

naturaleza, tributaria o de financiamiento, se trataban y entendían de la misma manera. Desde

finales del siglo, esta concepción cambió por la del bance fiscal donde el crédito hace parte de las

operaciones de financiamiento.

De acuerdo con la metodología de operaciones efectivas de caja que usamos en el documento en

el tratamiento de las cifras fiscales, los ingresos por “indemnización de Panamá” se clasificaron por

debajo de la línea. 19 Antes de 1923 “la oferta de dinero estaba determinada por la acuñación de

monedas de oro y plata, y por los flujos de oro. En ausencia de billetes, se utilizaban bonos y

cédulas de los bancos comerciales y del Tesoro como medio de cambio, para economizar el costo

de usar especie” (Sánchez, 1994, p. 60). 20 Kemmerer fue llamado de nuevo dos años más tarde

por el presidente Olaya Herrera para dirigir una segunda misión internacional conocida como la

Misión Kemmerer (1930). Sobre los detalles de las misiones, véase, Kemmerer y el Banco de la

República: Diarios y documentos, Banco de la República, 1994.

El resultado fue una aceleración sin precedentes en el ritmo de crecimiento

económico del país. Según nuestros estimativos, la economía creció en promedio

7% real y el PIB per capita 4.9% entre 1920 y 1928. De acuerdo con el Presidente

Abadía Méndez, la prosperidad fue tal que “de un día para otro Colombia pasó de

la economía del déficit, que vivió durante un siglo, a la del superávit”. En su

posesión dijo “estamos viviendo una revolución creadora que habrá de transformar

a la Nación” (Patiño, 1981).

Hacia 1928 se comenzaron a destacar los riesgos del creciente endeudamiento

externo, el cuál había sobrepasado de lejos los montos recomendados por la

Misión Kemmerer20. Fue, en ese entonces, cuando el futuro presidente Alfonso

López acuñó el término de “prosperidad al debe”, con lo que significaba una

prosperidad hecha sobre la base de los recursos del crédito. El saldo de la deuda

del gobierno alcanzó 6.9 puntos del PIB en 1928, de los cuales 5.6 puntos eran

por deuda externa (gráfico IV.4 y anexo 3). A esta crítica el ministro Jaramillo

contra-argumentaba diciendo que el servicio de la deuda solo representaba el

7.7% del presupuesto y “que no había habido país alguno que no haya tenido que

recurrir al crédito en gran escala para desarrollar sus riquezas”.

Una de las principales críticas de la comunidad al uso extensivo del crédito

externo tuvo que ver con el uso de los recursos provenientes de los créditos.

Francisco de Paula Pérez, destacado economista de la época, y quién

posteriormente se desempeño como ministro de hacienda, criticaba la dispersión

de inversiones, y Laureano Gómez, entonces senador y líder del partido

conservador, se pronunciaba a favor del crédito externo sólo si este era utilizado

para inversiones productivas pero no para gastos generales como se había

utilizado.

El otro gran problema derivado del crédito externo tuvo que ver con la inflación: “la

expansión de la moneda y el crédito bancario han servido al desarrollo. Han dado

también origen a la especulación en valores de toda clase. Lo más grave de ello

han sido las alzas en los precios que hemos presenciado” (Jaramillo, 1928). Las

estadísticas muestran que la inflación anual promedio entre 1923 y 1928 fue

cercana al 10%.

El Banco de la República a través del gerente Félix Salazar explicaba el fenómeno

inflacionario de 1926 como atribuible al verano, mientras su sucesor Julio Caro en

1928 decía que “el Banco ha cumplido con éxito la función estabilizadora de

cambio”, y se defendía ante los críticos que esta se había adelantado a costa de

los aumentos de precios diciendo que el problema monetario se originaba en los

empréstitos externos y agregaba que no había habido crédito del Banco de la

República al Tesoro. Jaramillo se unía a los críticos de la política monetaria en

1928 argumentando que el Banco de la República había apoyado con liquidez a

los bancos a través del redescuento, lo que se había traducido en la expansión

monetaria, y añadía que “el Banco no ha querido elevar las tasas de interés para

frenar el crédito”.

Ya para julio de 1928 se comienza a evidenciar una restricción al crédito externo

motivado por el alza en las tasas de interés de la Reserva Federal a Estados

Unidos y dificultades para colocar bonos oficiales de deuda pública en el mercado

internacional, como era el objetivo del Banco Agrícola Hipotecario. Los Estados

Unidos expresaron en el momento a través de Circular 305 del Departamento de

Comercio los temores sobre la capacidad de los departamentos y municipios

colombianos para atender los créditos externos contratados y resaltaron la

importancia de la Ley 6 de 1928, por medio de la cual el gobierno pretendía

controlar la contratación de créditos por parte del las entidades territoriales. El

ministro Jaramillo controvirtió esta situación diciendo que el servicio de la deuda

externa de Colombia sólo representaba el 7.7% de las rentas ordinarias de 1928,

mientras el de otras naciones Latinoamericas como Argentina, Brasil, y Chile

representaba más del 20% (Patiño, 1981, p. 133). Mientras todo esto ocurría en el

país, el mercado internacional de capitales comenzaba a derrumbarse. En el otoño

de 1929 se presentó el gran “crash” en la Bolsa de Nueva York.

VI. LA ECONOMIA COLOMBIANA Y LA CRISIS DE LOS AÑOS TREINTA

(1930-1940)

El año de 1929 marcó el inicio de la gran depresión mundial. En el panorama

económico de Colombia el año registró

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