Indicadores Fiscales
Lui_ta10 de Octubre de 2013
3.324 Palabras (14 Páginas)273 Visitas
Indicadores fiscales en América Latina y el Caribe
Ricardo Martner*
Introducción
Sabidas son las enormes dificultades que enfrenta cualquier analista cuando quiere tener una
visión comparada de gastos, ingresos, balances públicos y deudas en los países de América
Latina. Aunque el FMI publica anualmente información en el “Government Finance Statistics”,
los datos para los países de América Latina están en general atrasados y la información es
insuficiente y no consolidada, lo que no permite llevar a cabo un análisis comparativo
consistente. A modo de ejemplo, en el informe de 2004 sólo se consignan datos de gasto público
para 14 de los 21 países agrupados en la categoría de “western hemisphere” a nivel de gobierno
central, y de 6 países a nivel de gobierno general, con datos en algunos casos correspondientes a
1998. Por cierto, esta falta de datos no es responsabilidad de quienes compilan lo que pueden..
Ante esta situación, la CEPAL, a través del Área de políticas presupuestarias y gestión pública
del ILPES, comenzó a construir en el año 2002 una base de datos fiscales, con la finalidad de
publicar un Panorama de las Finanzas Públicas1, y que desde entonces es el insumo básico de los
informes periódicos de coyuntura de la CEPAL: el Estudio Económico de América Latina y el
Caribe (agosto) y el Balance Preliminar (diciembre). Los gráficos 1 a 4 y los cuadros en anexo
muestran el resultado de este esfuerzo. El primer gráfico compara la evolución de 19 países de
América Latina y el Caribe del gasto público promedio con otras zonas geográficas. A nivel de
gobierno central, el diagnóstico es claro; la tendencia creciente de los noventa refleja apenas una
tenue recuperación luego de la fuerte contracción de los ochenta (casi 10 puntos de disminución
entre 1985 y 1991). El nivel de gasto público fue de 19.8 puntos de PIB el 2003, un nivel
parecido al de Estados Unidos y del Sudeste de Asia, pero muy distante del de la Unión Europea
(35 puntos del PIB) a nivel de gobierno central. Los gráficos restantes muestran el detalle de los
países, los ingresos y el saldo público promedio, y la deuda pública en dos coberturas.
*Jefe, Area de políticas presupuestarias y gestión pública de Ilpes-Cepal. Esta versión preliminar fue preparada para
su presentación en la Reunión de la Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública: Efectividad del
Desarrollo y Gestión Presupuestaria por Resultados, 23 y 24 de mayo de 2005, Washington DC.
1 El Panorama de la Gestión Pública de ILPES (2004) contiene una descripción para 19 países de América Latina y
el Caribe de la evolución de los principales agregados fiscales de 1990 al 2003. La base de datos, elaborada y
mantenida por las investigadoras María Victoria Espada y Varinia Tromben, es actualizada dos veces al año, y
puede consultarse en www.ilpes.org.
2
La tarea se complica cuando se busca ampliar la cobertura a gobierno general, asunto no menor
por cuanto tres de las mayores economías de América Latina son federales. El cuadro 1 muestra
la evolución del tamaño del Estado entre 1990 y 2003, según las tres coberturas institucionales.
A nivel de gobierno general, sólo se publican cifras para 10 países, y a nivel de sector público no
financiero la información está disponible para 14 países.
El propósito de este documento es explorar algunos de los problemas de comparación y de una
eventual armonización regional, asunto de especial importancia cuando se fijan por ejemplo
metas comunes de saldo y de deuda pública. Además, resulta interesante examinar las
alternativas que han explorado algunos países para desarrollar indicadores fiscales con mayor
contenido económico. Así, resultan prometedoras las iniciativas recientes que buscan desarrollar
una contabilidad en base a devengado y que busca registrar todas las variaciones del patrimonio
del Gobierno, o que incluyen el ciclo económico y la variación de precios relativos claves en el
cálculo del saldo o de la deuda pública, o que buscan proteger inversiones públicas estratégicas,
o que plantean áreas prioritarias en el gasto social. Revisamos estas experiencias en lo que sigue.
Gráfico 1
Comparaciones del gasto público (Gobierno General)
Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y
América Latina. Para América Latina la cobertura es gobierno central.
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Estados Unidos Japón UE-15 América Latina
3
Gráfico 2
Evolución del Gobierno Central
Gráfico 3
Ingresos y gastos de Gobierno Central en América Latina y el Caribe (19 países)
Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003
Ar
Bo
Br
Cl
Co
Cr
Ec
Sv
Gt
Ht
Hn
Mx
Ni
Pa
Py
Pe
Uy
Rd
Ve
-5
0
5
10
15
5 10 15 20 25 30 35 40
Gasto público / PIB (1990)
Cambio (1990-2002)
Promedio (1990): 16.9% de PIB
5
10
15
20
25
30
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Gastos
Ingresos
4
Gráfico 4
Evolución de la deuda pública según cobertura
Cuadro 1
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN DEL TAMAÑO
DEL ESTADO SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL, 1990-2003 (porcentajes de PIB)
Gasto público, 2003 Variación respecto de 1990 (puntos de
PIB)
Gobierno
central
Gobierno
general
Sector
público no
financiero
Gobierno
central
Gobierno
general
Sector
público no
financiero
Argentina 15.9 24.2 26.3 5.1 1.0 3.8
Bolivia 28.3 ... 32.8 10.8 ... -2.3
Brasil 20.7 38.6 ... 2.0 -1.0 ...
Chile 21.7 23.9 35.1 1.1 1.8 0.2
Colombia 20.2 ... 38.9 10.9 ... 18.3
Costa Rica 16.8 25.0 26.1 1.9 3.5 3.2
Cuba ... 58.0 ... ... -13.4 ...
Ecuador 18.7 ... 24.5 4.3 ... -1.8
El Salvador 15.5 17.7 17.6 1.1 1.6 0.7
Guatemala 13.4 15.1 ... 3.2 3.8 ...
Haití 12.1 ... ... 0.5 ... ...
Honduras 25.5 ... 38.2 2.8 ... 4.8
México 19.9 ... 24.3 -0.7 ... -3.2
Nicaragua 24.4 27.0 27.8 5.5 5.3 2.1
Panamá 18.3 ... 25.1 0.3 0.3
Paraguay 16.7 19.7 24.9 7.2 0.5 8.1
Perú 16.8 19.4 ... -0.9 0.2 ...
R. Dominicana 18.4 ... ... 5.9 ... ...
Uruguay 26.0 … 32.7 10.0 … 3.0
Venezuela 27.1 ... 31.4 2.2 ... -3.2
América Latina 19.8 23.4* 29.0 3.9 1.9* 2.4
Fuente: CEPAL.
*: promedio sin Cuba
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
(en % de PIB)
Gobierno central Sector público no financiero
5
1. La cobertura de las operaciones fiscales: un debate recurrente
En el área del sector público, la observancia de los procedimientos contenidos en los recientes
manuales de estadísticas fiscales y de transparencia fiscal del FMI y de la OCDE es parte
integrante de una adecuada integración de los países emergentes a la comunidad financiera
internacional. Aunque los avances en materia de homogeneización de los estándares de
contabilidad pública son sustantivos, algunas prácticas recientes han resultado nocivas.
Las estadísticas de finanzas públicas deberían referirse prioritariamente al gobierno general, pues
se entiende que éste reúne a las instituciones cuyas funciones son esencialmente fiscales; las que
suministran bienes públicos y se financian a través de impuestos. A pesar de su meridiana
claridad, una regla con esta cobertura puede representar una pequeña o gran revolución en la
institucionalidad fiscal de muchos países. Por una parte, persisten en la región múltiples
mecanismos extra-presupuestarios, como los fondos especiales, fiduciarios y otros. Por otra, el
carácter federal de las instituciones de algunos países impide establecer leyes fiscales de ámbito
nacional. En el caso de Argentina, por ejemplo, la Ley de responsabilidad fiscal de 1999 sólo
abarcó el Gobierno Federal. Se mantienen así dificultades casi insuperables para abarcar la
totalidad de las operaciones propiamente fiscales en algunos países de la región, incluyendo la
ausencia de datos en lo que se refiere al gobierno general consolidado (cuadro 1 del anexo).
A pesar de ello, los programas de asistencia financiera del FMI han tendido a ampliar la
cobertura de las metas de saldo y de deuda a las empresas públicas y al Banco Central. Es
revelador el hecho de que la mayor parte de los informes del FMI sobre países desarrollados
...