Calidad En El Sector Público

CALIDAD EN EL SECTOR PÚBLICO

En los últimos años, el crecimiento económico ha contribuido a reducir los niveles de pobreza en el país; sin embargo, para lograr que dicho crecimiento tenga un mayor impacto sobre el bienestar de la población con menores ingresos, es indispensable que el Estado peruano mejore significativamente su eficiencia y efectividad.

La calidad del sector público sólo puede evaluarse en relación con el papel del Estado. En general, un sector público eficiente debería poder alcanzar los objetivos del Estado, con la menor distorsión posible del mercado, con la carga tributaria más baja posible sobre los contribuyentes, con el menor número posible de empleados públicos y con la menor absorción posible de recursos económicos por el aparato público. Los procesos y resultados del sector público deben ser transparentes. La corrupción no debería desempeñar papel alguno en las decisiones de los burócratas y de los dirigentes políticos. Y los recursos en manos del sector público deberían dedicarse a usos que maximicen su rentabilidad social. La calidad del sector público también es importante para alcanzar el objetivo de equidad que hoy se percibe como una de las metas fundamentales del Estado. Un sector público de alta calidad permitiría ir tras la equidad con costos menores en términos de eficiencia. Finalmente, las llamadas reformas de primera generación no siempre elevan la calidad de este sector, aunque sí mejoran la de la política pública. De hecho, el ir en pos de reformas de primera generación es lo que ha puesto de relieve la necesidad de mejorar la calidad del sector público. Para que esto último se logre, son necesarias las reformas de segunda generación.

El papel del Estado ha evolucionado con el tiempoy en forma diferente en distintos países, debido en parte a visiones cambiantes o distintas de ese papel y a la evolución de las tecnologías que afectan las posibilidades de acción estatal. Por lo tanto, la eficiencia del sector público debe valorarse a la luz de los objetivos y prioridades del gobierno en una coyuntura dada. Estos objetivos pueden variar en función de las necesidades actuales de un país en particular y a veces pueden incluso entrar en conflicto unos con otros. El Estado cumple su papel poniendo en juego una serie de reglamentos, leyes e instituciones que conforman el sector público. Cuanto más alta sea la calidad de este sector, tanto más fácil le será al Estado cumplir su cometido. La calidad del sector público se define como la característica que le permite alcanzar sus objetivos en la forma más eficiente posible. Aunque es difícil separar ambos conceptos, la calidad del sector público no coincide necesariamente con la calidad de la política económica. Por lo tanto, hay que distinguir entre la calidad del sector público y la calidad de laspolíticas que un gobierno determinado pueda estar aplicando en determinada coyuntura. Un sector de elevada calidad es simplemente el instrumento que facilita la formulación y ejecución de las políticas gubernamentales.

Un buen sector público ayuda al gobierno a llevar adelante buenas políticas. Pero un sector público de elevada calidad no puede garantizar siempre la aplicación de buenas políticas económicas, porque no puede impedir que los gobernantes ocasionalmente persigan políticas deficientes. Sin embargo, casino cabría calificar a un sector público como de elevadacalidad si frecuentemente las políticas propuestas fueran deficientes y en cambio sí cabría esperar una gran correlación entre la calidad del sector público, según se ha definido, y la calidad de la política económica.

En otras palabras, a la larga es probable que un sector público de alta calidad promueva buenas políticas y que un sector público deficiente promueva políticas erradas. La definición de un sector público de elevada calidad que se emplea en este estudio difiere del concepto de “buen gobierno” que emplean otros autores. Por ejemplo, La Porta, López-de-Silanes, Shleifer y Vishny (1998) definen el “buen gobierno” como aquel que “beneficia al desarrollo capitalista”. No distinguen entre la calidad del sector público y la calidad de la política pública. Un sector público deficiente, evidentemente, hará más difícil la aplicación de una buena política porque no proporcionará al gobierno la información necesaria y no podrá garantizar que las decisiones de política no se desvirtúen en su etapa de ejecución.

La calidad de las instituciones públicas

En la calidad del sector público puede influir la falta de algunas instituciones esenciales o el deficiente desempeño de las existentes. Por ejemplo, en muchos países no hay instituciones encargadas de velar por la competencia o que obliguen a las instituciones financieras a declarar sus operaciones en forma completa o a las empresas a publicar cuentas satisfactorias cuando sus acciones se transan en el mercado de valores.

En consecuencia, el mercado puede funcionar deficientemente por las influencias del compadrazgo o los poderes del monopolio o por falta de informaciones esenciales. El desempeño de las instituciones públicas depende de muchos factores, entre otros i) la tradición y la buena reputación; ii) los recursos con que cuentan y la discreción que tienen para usarlos; iii) la clara definición de su mandato; iv) sus organizaciones; v) los incentivos que se les ofrecen; vi) la calidad de su liderazgo y de su personal, y vii) la libertad de acción que tienen en cuanto a reorganización.

Tomemos como ejemplo una de las instituciones más fundamentales, a saber, la administración tributaria. Su eficiencia dependerá en parte de su tradición y reputación. Una administración tributaria que ha demostrado ser eficiente, honrada y orgullosa de su labor en el pasado probablemente continuará por la misma senda en el futuro, a menos que sufra conmociones verdaderamente fundamentales. Del mismo modo, es muy difícil a corto plazo cambiar a una administración corrupta e ineficiente. Su eficiencia dependerá también de los recursos que se le asignen para contratar a personal capacitado y pagarle buenos sueldos, invertir en la tecnología computacional, realizar las auditorías necesarias, etc. La claridad de su mandato —por ejemplo, para hacer cumplir las leyes tributarias en forma justa y objetiva— es importante. También es esencial su independencia de las presiones políticas en su labor cotidiana. Surgen los problemas cuando su mandato se vuelve confuso, ya sea porque la legislación no es transparente o porque la institución está sometida a una interferencia política que la obliga a acomodarse a las circunstancias especiales de algunos contribuyentes, como ha ocurrido en algunas economías

en transición y en países en desarrollo. En esos países, la interferencia política ha menoscabado la calidad de la administración tributaria. La organización de la administración tributaria también reviste importancia, así como la serie de incentivos que se le ofrecen. Si una institución está mal organizada, o si se compensa por igual el buen y el mal desempeño, será escasa la contribución de esta institución a la calidad del sector público. Actualmente hay iniciativas en marcha encaminadas a fortalecer los incentivos para la administración tributaria dándole la misma independencia que tienen los bancos centrales, y negociando contratos explícitos entre el gobierno y la administración tributaria en que se especifican rendimientos cuantitativos.

Aquí conviene destacar otros dos aspectos relacionados de las instituciones públicas, a saber i) la sinergia entre las instituciones públicas y ii) los mecanismos de coacción. Estos se tratan aquí como dos aspectos separados, aunque son, en gran medida, las dos caras de una misma moneda.

1. La sinergia

Como las distintas partes de un mismo sistema ecológico, las instituciones públicas operan juntas y se apoyan unas a otras de manera que es muy posible que no pueda existir, digamos, una administración tributaria de primera clase en un medio en que las demás instituciones, como la tesorería o importantes ministerios, o el poder judicial o incluso el correo, no funcionan bien. Frecuentemente las mismas deficiencias afectan a varias instituciones, lo que implica que los intentos por mejorar sólo a una, cuando las demás necesitan la misma atención, no darán los resultados apetecidos a largo plazo. Así ha ocurrido en las economías en transición en que, por ejemplo, el establecimiento

de un buen sistema de tesorería no se ha traducido en un gran mejoramiento de la calidad de la gestión del gasto público ya que el proceso de preparación presupuestaria ha seguido generando presupuestos tan irreales que la tesorería no ha podido ni financiar ni administrarlos. En algunos casos se ha producido así una acumulación de atrasos de pagos fiscales y, como contraparte, la acumulación de obligaciones impagas por parte de los contribuyentes (véase Potter y Diamond, 1999). Las externalidades interinstitucionales (negativas y positivas) tienen mucha importancia y deben reconocerse y tratarse en todo intento por mejorar la calidad del sector público. Por desgracia, que yo sepa, este aspecto no ha sido planteado por los estudiosos. Por ejemplo, cuando el poder judicial no funciona bien, muchas otras instituciones se ven afectadas. Lo mismo vale para el sistema educativo. Probablemente es necesario aplicar un criterio holístico en que se aborden a un mismo tiempo los problemas de distintas instituciones. Sin embargo, este criterio —siempre difícil de aplicar— debe estar orientado por una clara estrategia y por un concatena miento adecuado

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