ANALISISI DE LA REFORMA DE 2008

En marzo de 2008, el Congreso de la Unión aprobó la Reforma Constitucional de Seguridad y Justicia, que fue publicada en junio siguiente por el Diario Oficial de la Federación.

Ésta es una reforma constitucional de gran envergadura en la historia de México. Implicó profundos cambios en diez artículos, siete de ellos en materia penal (del 16 al 22). Si se le implementa de manera exitosa constituirá el tránsito en México del viejo modelo judicial inquisitorio al acusatorio, fundamentado en el régimen de derechos humanos.

Se reformaron los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 73 fracciones XXI y XXIII, 115 fracción VII y 123 apartado B, fracción XIII de la Constitución Política.

Las reformas entraron en vigor el 19 de junio de 2008 y se refieren al sistema mexicano de justicia penal. Su objetivo es combatir el aumento de la criminalidad en México y en particular, a la delincuencia organizada.

El sistema de justicia penal acusatorio se basa en el predominio de las garantías constitucionales de víctimas y acusados, creando diversas figuras y mecanismos procesales que lo hagan más equitativo. Así, además, se apega a los diversos tratados internacionales sobre derechos humanos que el Estado mexicano ha ratificado.

Por ejemplo, para lograr un mayor equilibrio entre las partes ─víctimas e imputados─, el Artículo 20 constitucional incorpora la oralidad en los procesos penales. También protege a los imputados confiriendo rango constitucional al derecho de presunción de inocencia, al tiempo que se precisan nuevos derechos de las víctimas, relacionados con la reparación del daño, su seguridad personal, la protección de su identidad y de sus datos personales en ciertos delitos, y la impugnación de acciones del Ministerio público.

Lamentablemente, los legisladores reforzaron en el Artículo 19 constitucional lo tocante a la prisión antes del juicio, lo cual permitirá que en México siga utilizándose abusivamente tal medida cautelar, en detrimento del derecho de presunción de inocencia de los acusados: «El juez ordenará la prisión preventiva, oficiosamente, en los casos de delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, así como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud».

Lo mismo sucede con el «arraigo», otra medida cautelar limitativa de la presunción de inocencia. Esta reforma lo elevó a rango constitucional en el Artículo 16, al prescribir que «La autoridad judicial, a petición del Ministerio público y tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona […] sin que pueda exceder de cuarenta días, siempre que sea necesario para el éxito de las investigaciones, la protección de personas o bienes jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá prorrogarse…», si bien «no podrá exceder los ochenta días».

De ese modo, a petición del Ministerio público un juez puede mantener en arraigo o «prisión preventiva», según el caso, mientras el primero investiga, sin importar si es justificable o no, y eludiendo la posibilidad de que sea inocente o cuando menos no haya elementos probatorios suficientes para condenarlo.

El Artículo Segundo transitorio del «Régimen de transición del actual sistema al nuevo» fija la entrada en vigor del sistema procesal penal acusatorio en un lapso no mayor de ocho años, que los legisladores consideraron suficientes para la reforma de las leyes secundarias que corresponda, el desarrollo de infraestructura ad hoc y transformación de la mentalidad y las prácticas de los servidores públicos del sistema en todo el país ─jueces, agentes del Ministerio público, policías, defensores, peritos y abogados.

Para conseguirlo se establece ─según diversos artículos transitorios─ que el Congreso de la Unión, las legislaturas estatales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberán crear un fondo presupuestal para la implementación de la reforma, misma que estará a cargo de una «instancia de coordinación» conformada, entre otros, por representantes de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, la academia y la sociedad civil organizada.

En agosto de 2009 fue creado el Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal, según las disposiciones citadas y el cual tiene como órgano administrativo la Secretaría Técnica ─adscrita a la Secretaría de Gobernación─, cuya función incluye el apoyo a los gobiernos federal y estatales en el complejo proceso reformista.

De forma paralela a los cambios en el sistema de justicia penal federal, tienen lugar procesos de implementación en Baja California, Nuevo León, Chihuahua, Durango, Zacatecas, Estado de México, Morelos y Oaxaca, cuyos estados hicieron ya reformas constitucionales y a las leyes secundarias. Otras entidades se encuentran en fase aprobación de las reformas procesales penales en el nivel local.

Siguiendo la directiva de las reformas constitucionales, diferentes leyes estatales y federales han sido expedidas o reformadas. El propósito del presente es resumir esas reformas, principalmente en función de la legislación federal.

El mérito del objetivo de las reformas es incuestionable; sin embargo, es muy posible que su aplicación cause serios problemas legales y prácticos.

Como sabemos, el sistema legal mexicano se apoya en el concepto de jurisdicción federal y local y dependiendo del tipo de delito, su investigación y la determinación de ejercitar o no la acción penal y seguir el procedimiento respectivo corresponde a las autoridades federales o estatales (Procuradurías de Justicia y Juzgados Penales, Federales o Estatales, según fuera el caso).

Con anterioridad a las reformas, las autoridades competentes en materia penal, en ambas jurisdicciones (federal y local) eran:

La Procuraduría de Justicia (“PROCURADURÍA”) con la responsabilidad de investigar y en su caso ejercitar la acción penal. La Policía Judicial (actualmente denominada “Policía Ministerial”) estaba subordinada a la PROCURADURÍA.

Los Juzgados Penales tenían la responsabilidad de revisar y en su caso aprobar las solicitudes de medidas provisionales formuladas por la PROCURADURÍA, tales como órdenes de cateo, e intervención de comunicaciones telefónicas, etc. También tenían facultades para dictar órdenes de aprehensión, tramitar y resolver los procesos penales, incluyendo resoluciones relativas a propiedades y bienes relacionados con conductas ilícitas o fueran producto de éstas, así como para resolver sobre la indemnización por daños a la víctima del delito.

Los Tribunales de Apelación tenían la responsabilidad de revisar los recursos promovidos por el acusado, la víctima o el Agente del Ministerio Público en contra de las decisiones de los Juzgados Penales.

Los Juzgados Federales tenían la responsabilidad de revisar los juicios de amparo promovidos en contra del Ministerio Público y también en contra de las resoluciones dictadas por los Juzgados Penales y Tribunales de Apelación.

Las instituciones del sistema penitenciario de prevención y readaptación social eran las autoridades administrativas responsables por el cumplimiento de las penas impuestas a las personas sentenciadas.

De acuerdo con las reformas, la organización mencionada subsiste, hecha excepción de los juzgados encargados de los asuntos penales que actualmente están divididos en tres tipos. El primer tipo se integra por aquellos que coadyuvarán en la investigación de los delitos y los probables responsables (órdenes de cateo, de arraigo, de intervención de comunicaciones, etc.). La segunda categoría conducirá los procesos penales y dictará sentencia. El tercer tipo de juzgado resolverá las solicitudes que presente el Ministerio Público en los procedimientos de extinción de dominio respecto de bienes utilizados para la comisión de delitos o aquellos que sean el resultado de éstos.

Lo anterior genera un problema difícil de reconciliar, pues se presenta el hecho de que diferentes juzgados deberán resolver, de manera separada, diversos aspectos relacionados con un mismo asunto.

Además, las reformas recientemente publicadas no cambian el hecho de que las mismas deben ser implementadas por personas que, en forma deliberada o por omisión, o como resultado de corrupción e inclusive intimidación, pueden impedir la correcta aplicación de la ley.

Entre otras novedades que aparecen en las reformas constitucionales, se deben mencionar las siguientes:

ARTÍCULO 16

1. Elimina los conceptos “cuerpo del delito” y “probable responsabilidad” como requisitos para el ejercicio de la acción penal y el libramiento de una orden de aprehensión. Ahora y de acuerdo con la Constitución, sólo será necesario que obren datos que establezcan la comisión de un hecho señalado por la ley como delito y que exista la probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión (párrafo segundo).

Lo anterior puede resultar en el incremento del número de órdenes de aprehensión.

2. Eleva el concepto de arraigo a rango constitucional y lo limita a casos de delincuencia organizada (párrafo séptimo).

3. Introduce la referencia expresa a “delincuencia organizada” (párrafo octavo).

4. Introduce el concepto de “Jueces de Control” (párrafo décimo tercero).

ARTÍCULO 17

1. Introduce el concepto de mecanismos alternativos de solución de controversias (párrafo tercero).

2.

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