Como se da Las implicaciones de la implementación de un sistema bicameral en el contexto guatemalteco

Universidad Rafael Landívar

Facultad de Ciencias Políticas y Sociales

Licenciatura en Ciencia Política

Sistemas Electorales y Partidos Políticos

Lic. José Carlos Sanabria

Ensayo Final del Curso

El Congreso de la República de Guatemala es el órgano legislativo (unicameral) del territorio, conformado por 158 congresistas electos a través de un sistema mixto (circunscripciones plurinominales y uninominales) de manera directa y para un período de  cuatro años con la posibilidad de reelección indefinida. Dentro de las funciones elementales y básicas de dicho organismo destacan la facultad de crear y derogar leyes (potestad legislativa), el control político y de fiscalización y algunas otras funciones de carácter administrativo y presupuestario. No obstante, el Congreso ha recibido una enorme cantidad de críticas durante las últimas legislaturas debido a la falta del principio de representación en el mismo y un incumplimiento constante en las funciones anteriormente mencionadas, especialmente en la delegación de control político y de fiscalización a instituciones y entes públicos. Por consiguiente, bajo esta misma lógica de incumplimiento de funciones sistémicas, posiblemente causada por la ausencia de una segunda cámara que apoye a la primera en la consumación de sus competencias desde una perspectiva asimétrica, se plantea el cuestionamiento que dará un norte y delimitará el presente trabajo; ¿cuáles son las implicaciones de la implementación de un sistema bicameral en el contexto guatemalteco? A lo largo del próximo ensayo se abordarán las definiciones y características del “unicameralismo” y del “bicameralismo”, se explorarán los antecedentes de una segunda cámara legislativa en el contexto guatemalteco y se realizará un análisis propositivo sobre las referencias y suposiciones de la migración de un sistema unicameral a uno bicameral.

El concepto unicameral proviene del latín “uni” -sólo uno- y “kamára” -cuarto con bóveda-, cuyo término equivale al de monocameralismo y es utilizado para identificar a los parlamentos que sólo cuentan con una cámara, una cámara baja, tales como los de Israel, Nueva Zelanda, Costa Rica y el mismo Guatemala.

El unicameralismo suele limitarse, actualmente, a pequeñas democracias o países en transición, debido a lo rudimentario y tradicional de sus funciones y atribuciones.  Entre las supuestas ventajas que se le atribuyen al sistema unicameral destacan la mejor expresión de la voluntad del pueblo, pues se establece de manera directa a los representantes de la soberanía popular y éstos son notoriamente identificables en un solo hemiciclo, al mismo tiempo que se  sugiere que existe una mayor disposición de tiempo para legislar con moderación y prudencia, puesto que en el caso de la existencia de una segunda cámara se puedan provocar enfrentamientos entre las mismas y establecer un impase legislativo (estancamiento de las funciones del parlamento). Asimismo, el unicameralismo presupone una mayor sencillez en los procedimientos parlamentarios, lo que impide que existan crisis de gobernabilidad y estabilidad en el sistema, al igual que acerca al parlamento con el pueblo de manera más fácil y frecuente. Por último, el modelo unicameral conlleva una gran ventaja en materia económica, al suprimir o impedir el gasto económico que representaría el sostenimiento de dos cámaras.

Sin embargo, en los sistemas unicamerales se observa una clara tendencia a la uniformidad de los criterios, a una manera de “voto en bloque”, por lo que se atenta contra la representación de todos los intereses en juego al cambiar las dinámicas para favorecer a unos pocos intereses, inclusive violentando la posibilidad de un gobierno plural y realmente democrático. Además, en los sistemas unicamerales existen dinámicas en las que se distingue una preponderancia o supremacía del organismo Ejecutivo sobre el Legislativo, pues no se cuenta con un claro sistema de frenos y contrapesos que delimiten el accionar de negociación y control del Ejecutivo sobre los organismos restantes (características de un presidencialismo más “puro”). Por lo tanto, durante las últimas décadas se ha abierto el debate público a la posibilidad de un segundo elemento legislativo, al menos en esta “tercera ola” democratizadora, pues dicho sistema a doble cámara es muy añejo en la historia occidental, que ayude al cumplimiento de las funciones de la primera cámara e inclusive pueda fiscalizar a la misma y contribuir a revertir la balanza del poder del lado del parlamento de nuevo; un sistema bicameral.

Al bicameralismo, por su parte, se le define como el sistema que en la “organización política de un país atribuye a dos cámaras la potestad de dictar las leyes, contrariamente a lo que acontece en el sistema unicameral”. Las dos asambleas del Poder Legislativo generalmente están integradas por un número específico de representantes populares y el nombre de las mismas varía según el régimen constitucional y la organización política y democrática característica de cada región.

El origen de la existencia de dos cámaras del Poder Legislativo se remonta al siglo XIII, durante la organización del parlamento inglés, el cual, tomando en consideración los estratos sociales, dividió su parlamento en dos, en aras de una verdadera representación. Por esta razón, la Cámara de los Lores (Cámara Alta) asumió la representación de la aristocracia y la Cámara de los Comunes (Cámara Baja) la de la burguesía. Este modelo de organización parlamentaria fue replicado a distintos rincones del planeta y modificó la finalidad de la integración y cooptación política de las cámaras.

Entonces, surge el eterno debate en el que se discute el sentido y valor funcional de la existencia en el Legislativo de una o de dos cámaras. Ante las ya mencionadas ventajas del “unicameralismo”, el bando “bicameralista” subraya la necesidad de incorporar a todos los elementos valiosos de la nación y a los de la organización político constitucional, para que participen en los procesos legislativos, presuponiendo  que, según De la Cruz (2011) “cuando existen dos cámaras, la moderación y la prudencia son principios que ordenan la creación de la ley, que la existencia de dos cámaras facilita y dinamiza el equilibrio de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo; que una segunda cámara propicia una revisión profunda y detallada de lo que otra cámara haya decidido y, cuando las dos están de acuerdo, contribuyen a la cabal expresión de la voluntad nacional para aceptar la obligación que impone la ley”.

Actualmente, la existencia de una segunda cámara en el parlamento viene, generalmente, de la mano de una organización estatal de tipo federal, es decir, un país dividido en entidades subnacionales con leyes propias, aunque sometidos a ciertos asuntos provenientes del poder federal central. Dichos estados atribuyeron a la Cámara de Diputados (Cámara Baja) la representación democrática, plural y nacional, en otras palabras, la integración de la voluntad popular. Por consiguiente, el Senado se encarga entonces de la representación de los intereses de los estados federados, en un cierto nivel más “macro”, por lo que son menos representantes en el Senado que en la Cámara de Diputados.

No obstante, existen casos particulares que hacen excepción a la tendencia anteriormente mencionada, pues, a pesar de que si poseen una división del parlamento en dos cámaras, se rigen bajo una organización estatal de tipo “unitario”, donde todo el territorio se rige bajo las mismas normas y principios sin excepción alguna; tales como el caso de Perú hasta 1993 o Chile. Estas excepciones a la regla presuponen una duplicidad en la representación en la Cámara Alta, pues no representan intereses ni sectores distintos a la Baja, dado que no existen divisiones estatales de tipo federal.

En los casos contrarios a éste, -los ideales por llamarles de alguna manera- ambas cámaras cuando actúan separadas y sucesivamente, por lo que se les denomina cámara de origen (a la que conoce, originalmente el proyecto de iniciativa de ley) y cámara revisora (a la que dictamina la resolución de la primera cámara), cámara baja y cámara baja respectivamente, y existiendo reglas para resolver razonablemente aquellos conflictos que nacen cuando una cámara no acepta plenamente el dictamen de la otra (amenaza de impase legislativo).

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Cuando el Poder Legislativo se organiza en dos cámaras, estableciendo un sistema parlamentario bicameral, surge la necesidad de establecer y definir la competencia y atribuciones que han de otorgarse a cada cámara, “con base en principios y criterios de igualdad, jerarquía común y equidad en el otorgamiento del fuero y las inmunidades parlamentarias” (De la Cruz, 2011) y en aras de evitar la duplicidad de esfuerzos y de recursos parlamentarios.

Dentro del sistema de procedimientos constitucionales y partiendo del principio de igualdad, cada cámara mantiene su independencia y jerarquía. En este campo las facultades que deben asignarse a sus asambleas, no deben reproducir una de la otra, ni tampoco permitir la existencia de factores legales antagónicos que propicien un choque constante entre ambas, produciendo un impase legislativo y el bloqueo de la agenda entre ambas (Serrano, 2000).

Según el mismo Serrano (2000), existe un consenso positivo sobre dos grandes ventajas comparativas del bicameralismo respecto de los sistemas unicamerales: la doble representación y la redundancia o revisión.

...