DERECHO CONSTITUCIONAL

Análisis de política pública y gestión pública: Reflexiones teóricas y aplicadas al caso peruano

Flavio Ausejo

Contenido

Introducción 3

Marco conceptual para el análisis de política pública 4

Las instituciones 9

Situación de la gestión pública 21

Proceso de transformación de una decisión de política pública en una realidad para el ciudadano 24

El rol de la Alta Dirección en la política pública y la gestión pública 31

Conclusiones 32

Bibliografía 33

Tablas

Tabla 1: Relación ciudadano - politico - burocrata 14

Tabla 2: Sistemas Administrativos Transversales 22

Tabla 3: Enfoque sectorial del Estado 30

Análisis de política pública y gestión pública: Reflexiones teóricas y aplicadas al caso peruano

Flavio Ausejo

Introducción

El presente documento forma parte de un esfuerzo por conocer la institucionalidad existente alrededor de la definición de políticas públicas y gestión pública en el Perú, y surge en el contexto de una investigación en marcha sobre la aplicación de esta aproximación conceptual –o marco teórico- a la institucionalidad existente en la gestión de los recursos hídricos en el Perú.

El estudio de los recursos hídricos desde esta perspectiva tiene características interesantes pues, por la naturaleza de este recurso natural, su interrelación e impacto sobre la sociedad y el Estado son múltiples: Los recursos hídricos hacen posible la vida de los seres vivos y de los ecosistemas, permite al hombre realizar una gran cantidad de actividades económicas y productivas que hacen posible la existencia de sistemas económicos, está integrado a las actividades sociales del hombre desde la recreación hasta tener un rol protagónico en su cosmovisión, y está dentro de los temas que generan discusión, y en determinadas circunstancias conflictos, en el sistema político por el afán de controlar el acceso y disposición.

Las diferentes dimensiones en que los recursos hídricos están presentes en la sociedad hacen que la intervención estatal, a través de la definición de política pública y gestión pública, y la institucionalidad alrededor de estas definiciones e intervenciones tengan particular relevancia.

La búsqueda por parte del Estado de la sostenibilidad de los recursos naturales, y en particular de los recursos hídricos, de forma que pueda ser posible un desarrollo sostenible de la sociedad orientándolo hacia el desarrollo del ser humano ocurre en un contexto donde la institucionalidad vigente puede hacer que los propósitos de la acción estatal no puedan lograrse. La cabal comprensión de la interacción de los diferentes elementos, entonces, resulta un esfuerzo relevante a fin de identificar los factores sobre lo que es necesario hacer incidencia a fin de alcanzar el propósito del Estado en el caso de los recursos hídricos.

En ese sentido, el documento presenta una aproximación hacia la comprensión del proceso de políticas públicas en el Perú, mostrando las interacciones que ocurren en dicho proceso. Asimismo, el documento presenta una aproximación desde la gestión pública, haciendo énfasis en los procesos que se producen dentro del Estado y sus organizaciones al momento de hacer realidad el fin de la acción gubernamental y lograr los objetivos de la misma.

Marco conceptual para el análisis de política pública

El análisis de una política pública buscar identificar las razones que explican por qué los hechos de la realidad ocurrieron en un determinado sentido. El análisis tiene un carácter diferente a la evaluación de una política pública, que es más descriptiva pues tiene como propósito mostrar lo ocurrido. Cabe destacar que para realizar el análisis es indispensable contar con una evaluación, pues es a partir de la información obtenida que es posible realizar la fundamentación de las afirmaciones que es presentada en el análisis .

El análisis de la política pública implica observar el proceso global en el que se produce. El proceso que sigue la política pública está caracterizado por la interrelación de diferentes sistemas existentes en la sociedad y que son a través de los cuales los ciudadanos y demás actores interactúan entre sí. El concepto de pensamiento sistémico, desarrollado por Jamshid Gharajedaghi (1999), permite comprender el proceso. Los diferentes elementos que están presentes en el proceso de políticas públicas interactúan entre sí para generar un resultado, el cual va a depender de la forma en la cual interactúan las diferentes organizaciones involucradas –al interior de cada sistema están operando diferentes organizaciones-, y tal como señala Mario Waissbluth, “entender las interrelaciones requiere mucho más que capacidad analítica, la cual despieza un problema en sus partes, las analiza separadamente, y luego busca una explicación global. El pensamiento sistémico pone a la organización y sus partes en el contexto de su entorno y estudia el rol de ella respecto a este entorno (el subrayado es nuestro)” (Waissbluth (2002), pp 16-17).

Los sistemas vigentes son el político, el económico y el social, que están operando dentro de la sociedad, y el sistema de gobierno que utiliza al Estado para hacer efectivo el gobierno, es decir, la capacidad de tomar decisiones y hacerlas realidad a través de sus acciones. El acceso al sistema de gobierno es posible a través del sistema electoral. Estos sistemas están operando, se asume, en un contexto democrático. El concepto que está detrás de estos sistemas es la gobernabilidad democrática.

“La gobernabilidad democrática se dará sólo cuando la toma de decisiones de autoridad y la resolución de conflictos entre los actores estratégicos se produzca conforme a un sistema de reglas y formulas que podamos calificar de democracia.” (Prats i Catála (2001), pp. 133)

El concepto de gobernabilidad de Kooiman , está referido a la calidad conjunta de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte. La gobernabilidad, entonces, surge a partir de la interacción de diferentes sistemas y de un determinado conjunto de reglas y prácticas que permiten dicha interacción. Bajo este enfoque el aspecto relevante es determinar cuáles son las reglas y prácticas de la interacción de cada sistema y dentro de los sistemas, de manera que sea posible identificar el resultado y especificar cuáles son los actores beneficiados o perjudicados con dichas reglas a partir de los intereses que están persiguiendo.

No existe un único concepto académico de democracia, pues los autores consideran diferentes nociones para la democracia. El concepto mínimo de democracia está referido a la definición de Shumpeter que identifica a la “democracia electoral” como “un sistema para llegar a la toma de decisiones políticas en el que los individuos adquieren el poder de decidir por medio de un esfuerzo competitivo por conquistar el voto popular”. Un concepto más desarrollado es el presentado por Dahl (1998: pp 38 y 92), donde se señala que, de modo general, la democracia debe satisfacer los siguientes estándares:

• Participación efectiva.

• La igualdad de voto.

• La posibilidad de un entendimiento informado.

• El ejercicio del control final sobre la agenda, y la inclusión de adultos.

Para alcanzar estos estándares es necesario contar con un sistema institucional:

(a) A cargo de representantes electos.

(b) Que garantiza elecciones libres, limpias y frecuentes.

(c) Que garantiza la libertad de expresión.

(d) Que provee información alternativa.

(e) Que permite la libertad y la autonomía asociativa, y

(f) Que incluye en la ciudadanía a la totalidad de los adultos.

De acuerdo a Dahl, sin estos estándares y requerimiento institucionales no es posible lograr la “igualdad política”, es decir, la capacidad de los ciudadanos para influir igualmente las políticas (públicas) del Estado.

Para el caso latinoamericano, dentro de los cuales está el caso peruano, el concepto de “democracia delegativa” de O´Donnell (1994) define adecuadamente lo que ocurre.

“La democracia delegativa parece tener las mismas características formales que las democracias liberales pero son institucionalmente huecas y frágiles. Los votantes son movilizados por vínculos clientelistas, populistas, personalistas (más que programáticos); los partidos y los grupos de interés son débiles y fragmentados. En lugar de producir un medio efectivo de representación de los intereses populares, las elecciones delegan una autoridad amplia y en gran parte irresponsable a quien gana las presidenciales. (Prats i Catála (2001), pp. 138-139)

En las sociedades latinoamericanas, incluyendo al Perú, la democracia delegativa explica las relaciones entre los actores estratégicos, de manera que los ciudadanos entregan una autoridad amplia a los responsables del gobierno.

Bajo esta forma de democracia, donde la delegación hace que los responsables del gobierno tengan un gran poder discrecional sobre las acciones del Estado, los ciudadanos no tienen capacidad efectiva

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