Formación De Asentamientos Informales

Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Hoy en día, uno de cada tres ciudadanos urbanos del mundo vive en condiciones de pobreza y hacinamiento. Según el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, en 2006 había casi mil millones de personas que sólo podían encontrar una vivienda en asentamientos pobres y superpoblados en la mayoría de las ciudades de América Latina, Asia y África, y un menor número en las ciudades de Europa y Norteamérica (ONU-Hábitat 2006). El problema es de una magnitud y complejidad sin precedentes, pero nos indica en términos sencillos que la mayoría de las ciudades están teniendo dificultades para alojar a sus residentes dentro de los planes formales, oficiales y sancionados que regulan el uso del suelo y del espacio urbano.

¿Cuáles son las causas de este masivo incumplimiento de las reglas y reglamentos formales que rigen la urbanización? Sigue siendo una pregunta difícil de responder, pero ahora sabemos más que hace 30 años cuando la primera Conferencia Hábitat de las Naciones Unidas de Vancouver empezó a investigar procesos de vivienda informales. Los bajos ingresos y la capacidad limitada de los núcleos familiares para pagar son parte del problema, así como la falta de inversiones en infraestructura del gobierno local. Está claro que ni un plan urbano ni un sistema de planificación de uso del suelo sancionado puede guiar por sí solo la urbanización y producir estructuras espaciales urbanas sin asentamientos informales. La investigación y la experiencia práctica proporcionan ahora evidencia suficiente sobre los distintos mecanismos y estrategias que los individuos y grupos organizados siguen para tener acceso a suelo y viviendas.

El fenómeno de formación de asentamientos informales ha aumentado en escala y ha producido diversos tipos de asentamientos locales o regionales, como las favelas y los asentamientos clandestinos de Brasil, las barriadas de Perú, los katchi abadis de Pakistán, los gecekondu de Turquía y subdivisiones del suelo piratas en Colombia. A pesar de estas diferencias locales, el fenómeno tiene muchas características comunes: el sistema de oferta de suelo formal no funciona en el caso de muchas personas; los precios del suelo están por las nubes; las personas intercambian tierras y derechos de propiedad sin importar su estado legal como forma de acceder a un lugar para vivir y legitimar su derecho ante la ciudad; y estos asentamientos están plagados de problemas de hacinamiento, condiciones sanitarias inadecuadas y viviendas en malas condiciones.

Mercados de suelo y vivienda informales

Un mercado informal floreciente proporciona alternativas de vivienda para familias pobres, de clase media e incluso de ingresos elevados en muchas ciudades donde las sanciones por informalidad son laxas y el acceso al suelo es limitado en el núcleo urbano y está en manos privadas en las áreas periféricas. La densificación de asentamientos existentes y consolidados en el núcleo urbano y las subdivisiones informales y a menudo ilegales de suelo privado en las áreas periféricas son evidencia del fenómeno que llamo privatización de urbanización informal. Significa que las personas pueden tener acceso a las tierras mediante transacciones de mercado controladas por propietarios privados y sujetas a especulación.

A primera vista, parece que el fenómeno de urbanización informal supera la capacidad de los gobiernos municipales de responder a la presión demográfica y a la creciente demanda de vivienda, suelo e infraestructura. Si nos fijamos bien se descubre entre otras cosas que los barrios pobres y superpoblados y los asentamientos informales son un síntoma de un sector de la vivienda que no funciona bien, marcado por una relación elevada entre precios de vivienda e ingresos, escasez de suelo servido, y mercados de suelo, vivienda y bienes raíces distorsionados y poco transparentes. La incapacidad de los gobiernos municipales para anticipar, articular y ejecutar políticas de suelo y vivienda bien diseñadas forma también parte del problema. Muchos gestores de política no han entendido completamente la complejidad de la urbanización informal y el nexo entre los mercados de suelo, vivienda y desarrollo de asentamientos informales en sus ciudades, y por lo tanto, sus políticas mal concebidas siguen estimulando la urbanización informal en vez de frenarla.

Cualquier intento de abordar el problema de asentamientos existentes debe tener en cuenta las causas profundas de este fenómeno para diseñar medidas que impidan que sigan a la velocidad y con el alcance presentes. Así pues, mientras se trata la falta de infraestructura básica, accesibilidad y servicios públicos, así como derechos de tenencia poco claros, los gobiernos deben considerar políticas que detengan o disminuyan la velocidad a la que crece la informalidad urbana en sus diversas dimensiones. Si no se hace nada para invertir la tendencia actual, la población de los asentamientos informales puede llegar a ser de mil quinientos a dos mil millones de habitantes en 2020 (ONU-Hábitat 2003; 2006; PNUD2005).

Los gobiernos nacionales y toda la comunidad internacional han reconocido el problema. La Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas de septiembre de 2000 estableció una serie de metas para el siglo XXI, los llamados ODM (Objetivos de Desarrollo del Milenio), dos de los cuales se concentran en problemas urbanos. El ODM7 Objetivo 11, que se revisó en 2005, indica “para 2020, la mejora sustancial de la vida de al menos 100 millones de habitantes de los asentamientos informales, a la vez que se proporcionen alternativas adecuadas a la formación de nuevos barrios de esta clase” (PNUD 2005, 3). Este objetivo sigue representando un pequeño número comparado con los casi 2 mil millones de habitantes de asentamientos informales estimados para esa fecha.

Llevar este objetivo a la práctica representa un reto doble. Los gobiernos locales y nacionales y los órganos de desarrollo internacionales deben enfocarse en el acondicionamiento de los asentamientos informales, la mejora de la infraestructura y la regularización de los asentamientos informales, junto con medidas que puedan mejorar realmente las condiciones y la calidad de vida en los asentamientos existentes y en los que están en proceso de consolidación. Al mismo tiempo, estos gobiernos y órganos deben probar políticas y medidas preventivas que puedan ofrecer alternativas viables y asequibles al modelo de desarrollo informal en curso. Sólo entonces se podrá superar lo que llamo la ‘industria de la informalidad’ que persiste y presenta un desafío a los gobiernos municipales.

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