LA INSTITUCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO Y SU CARÁCTER DE REPRESENTANTE SOCIAL. UNA REVALORACIÓN

CAPÍTULO SEGUNDO

LA INSTITUCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

Y SU CARÁCTER DE REPRESENTANTE SOCIAL.

UNA REVALORACIÓN

I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

II. Concepto genérico del Ministerio Público en la actualidad . 90

III. El Ministerio Público en el ordenamiento mexicano . . . . 94

IV. La llamada Policía Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

V. Diversas funciones del Ministerio Público mexicano . . . . 103

VI. El Ministerio Público en el procedimiento penal . . . . . . 105

VII. El monopolio del ejercicio de la acción penal

y las restricciones a la revisión judicial . . . . . . . . . . . 108

VIII. Las recientes reformas procesales en materia penal . . . . . 111

IX. La situación peculiar de la Procuraduría General de la Re-

pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

X. Propuestas de reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

XI. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

XII. Bibliografía básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

CAPÍTULO SEGUNDO

LA INSTITUCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

Y SU CARÁCTER DE REPRESENTANTE SOCIAL.

UNA REVALORACIÓN*

I. INTRODUCCIÓN

1. El tema del Ministerio Público ha provocado siempre agudas polémi- cas sobre su naturaleza, funciones y organización, ya que se configura como una institución que asume numerosas modalidades en los diversos sistemas jurídicos, aun cuando el aspecto que puede considerarse común a todos ellos, es esencialmente su actividad de investigación y de perse- cución de las actividades delictivas y su actuación en el proceso penal.

2. Como se trata de una materia sumamente compleja, en este capítu- lo intentaremos dilucidar de manera breve la situación actual del Ministe- rio Público mexicano, así como la revaloración de que ha sido objeto en las más recientes reformas legislativas, algunas de carácter constitucional, y que afectan el alcance de sus actividades, particularmente en materia penal, aun cuando no debemos olvidar que se ha cuestionado también su organización, que recientemente ha experimentado en numerosas legisla- ciones y, particularmente en Latinoamérica, una revisión profunda de su estructura y funcionamiento.

3. Si bien el examen del Ministerio Público mexicano se aborda de

manera predominante en los tratados y manuales de derecho procesal pe- nal y, eventualmente, en los estudios sobre el proceso civil y el derecho de amparo, la doctrina también ha elaborado algunas monografías en las cuales se aportan reflexiones que deben considerarse significativas sobre la materia y que pueden servir de base para analizar, desde perspectivas actuales, los principios tradicionales que han regido la institución a partir de los artículos 21 y l02 de la Constitución de l9l7.

* Publicado en la obra colectiva La procuración de justicia. Problemas, retos y perpectivas,

México, Procuraduría General de la República, 1993, pp. 265-319.

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4. Podemos citar al respecto las monografías clásicas de José Aguilar y Maya, El Ministerio Público federal en el nuevo régimen, (México, Polis, l942); los elaborados por Luis Cabrera y Emilio Portes Gil en el Congre- so Jurídico Mexicano de l932, contenidos en el libro Misión constitucional del procurador general de la República, con un prólogo erudito de Alfonso Noriega Cantú, reimpreso en varias ocasiones a partir del publicado por Ediciones Botas, México, l932 y l963, así como el cuidadoso estudio del distinguido jurista y constituyente de Querétaro Paulino Machoro Nar- váes, El Ministerio Público, la intervención de tercero en el procedimiento penal y la obligación de consignar según la Constitución, (México, Acade- mia de Jurisprudencia y Legislación correspondiente a la Real de Madrid, l94l, reimpreso por la Comisión Nacional de Derechos Humanos, Méxi- co, l99l). Recientemente destacan los estudios de Juventino V. Castro, El Ministerio Público en México. Funciones y disfunciones (7a. ed., México, Porrúa, l990); La procuración de la justicia federal, México, Porrúa, l993; Miguel Ángel Castillo Soberanes, El monopolio del ejercicio de la acción penal del Ministerio Público en México, (México, UNAM, l992), y Nicolás Martínez Cerda, Funciones del Ministerio Público federal, México, Institu- to de Investigaciones Jurídicas Ricardo Couto, l993.

5. Es necesario continuar dichos análisis cada vez con mayor rigor,

con el objeto de establecer los lineamientos de una verdadera actualiza- ción, tanto orgánica como funcional e inclusive procesal, de la cual ya se han dado los primeros pasos con las reformas de 199l y 1992 a los códi- gos procesales penales federal y del Distrito, así como las recientes modi- ficaciones constitucionales a los artículos l6, l9 y 20 entre otros, de nues- tra ley suprema, publicadas en septiembre de l993, todo ello con el objeto de lograr un verdadero equilibrio, por otra parte muy difícil de obtener, entre los derechos de seguridad que exige la sociedad, los relativos a las víctimas y los que corresponden a los inculpados, pues la dimensión exa- gerada de cualquiera de ellos puede producir consecuencias desfavorables en la procuración de justicia en nuestro país.

II. CONCEPTO GENÉRICO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN LA ACTUALIDAD

6. Como un punto de partida para este sencillo ensayo debemos ela- borar un concepto del Ministerio Público, pues generalmente se le identi-

fica exclusivamente como órgano represivo y se olvidan otras funciones de representación social que tiene encomendadas.

7. Estamos concientes de las dificultades para precisar la naturaleza de la

institución, que a cada momento parece escapársenos de las manos, así sea cuando pretendemos efectuar un análisis sólo de carácter preliminar. En primer término podemos observar que se encuadra al Ministerio Público de diversa manera, pues en tanto que predomina por la influencia francesa y angloameri- cana su adscripción al ejecutivo, por el contrario, de acuerdo con la tradición histórica de carácter hispánico varios países latinoamericanos han situado a los llamados fiscales o promotores fiscales como auxiliares de los tribunales judi- ciales, y además se observa una tendencia creciente y vigorosa para colocar al Ministerio Público dentro del Poder Judicial o como organismo independiente, de acuerdo con el ejemplo italiano posterior a la Constitución de l948; en tanto que el equivalente en los países socialistas, (de los que en la actualidad quedan pocos, entre ellos la República de Cuba en nuestra región) y que se conoce como Procuratura o Fiscalía, depende, como todos los organismos públicos, del cuerpo legislativo considerado como órgano supremo del Estado.173

8. No constituye, por tanto, un criterio de orientación tomar en cuenta esa integración del Ministerio Público en un determinado órgano del po- der, sino que deben analizarse sus atribuciones esenciales, ya que sólo de esa manera puede llegarse a una definición.

9. En primer término es conveniente hacer referencia a los poderes de carácter procesal del Ministerio Público, que en nuestro concepto son los significativos, y que en esencia se traducen en la investigación de los de- litos, en el ejercicio de la acción penal y en la representación de determi- nados intereses jurídicos que requieren de protección especial en otras ra- mas de enjuiciamiento.

10. De estas facultades, las más estudiadas son las que se refieren a la

intervención del Ministerio Público en el proceso penal, no obstante lo cual existe un verdadero desconcierto tanto en la doctrina como en la juris- prudencia sobre su situación dentro de la relación jurídico procesal, pues en tanto que algunos autores estiman que se trata sólo de un sujeto proce- sal de carácter imparcial174 otros afirman que actúa como verdadera parte,

173 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, “La función constitucional del Ministerio Público”, Temas y pro- blemas de la administración de justicia en México, 2a. ed., México, UNAM-Miguel Ángel Porrúa,

1985, pp. 95-99. El artículo citado constituye el primer capítulo de este libro.

174 Cfr. Fairén Guillén, Víctor, “La reorganización del Ministerio fiscal español” op. cit., nota 33,

pp. 485-498.

si bien su interés jurídico no es personal sino institucional y por ello su calidad de parte es formal o procesal.175

11. Sin embargo, no siempre la actuación del Ministerio Público se

apoya en principios técnicos, ya que en ocasiones tiene su base en una decisión política del legislador, según se elija entre el sistema predomi- nantemente acusatorio, cuyo ejemplo extremo lo descubrimos en el orde- namiento inglés, en el cual se carece todavía en la actualidad de un verda- dero Ministerio Público,176 o bien se sigue el régimen mixto, que es el que tiene mayor significado en los ordenamientos de Europa Continental, a los cuales se afilia el mexicano, si se toma en cuenta, además, que el sis- tema propiamente inquisitivo conserva sólo un interés histórico.177

12. Consideramos que en un sistema mixto bien orientado, el Minis-

terio Público es una verdadera parte dentro del proceso penal, y por

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