Ministerio público

El Ministerio Público tiene como función principal la defensa de la legalidad,2 por lo que la objetividad en su actuación forma parte de su naturaleza institucional y debe ser el parámetro que oriente el ejercicio de sus facultades. A aquella función y a este principio responde la necesidad de su autonomía, que implica, para decirlo con Cafferata Nores, que esté organizado de tal manera que pueda tomar decisiones sobre los casos de que conoce sin influencia o presión de otros poderes o grupos y que las mismas se adopten únicamente con base en la ley y las pruebas que posea.3 La autonomía, entendida así, como un entramado institucional de protección a la función desarrollada por el Ministerio Público, es indispensable para la adecuada realización de la función de persecución de los delitos.

En virtud de la adopción en el Estado del sistema acusatorio de enjuiciamiento, la reforma constitucional que comentamos se efectuó en un contexto normativo e ideológico renovado. Aquél ha llevado a redefinir los órganos que en él actúan y, por tanto, a reconfigurar institucionalmente al Ministerio Público para fortalecerlo y adecuarlo "al rol y las funciones requeridas por el nuevo modelo procesal penal".4 No se trata ahora sólo de decir que sus funciones y estructura están principalmente vinculadas con el proceso penal sino que su naturaleza y organización están subordinadas a cierto tipo de proceso penal. "El concepto de Ministerio Público es un efecto necesario de la concepción del proceso penal que se sostenga".5 La reforma, en este sentido, representó, antes que todo, la adaptación o ajuste de institución de procuración de justicia al nuevo proceso penal que se ha establecido.

La reforma constitucional, que abarcó los artículos 59, fracción XXIII, 79, fracciones X y XXIV, y 95, conservó al Ministerio Público las funciones de defensor de la legalidad y acusador público, y la facultad de intervenir en los asuntos que interesen a las personas a quienes las leyes conceden especial protección, y le sustrajo otras en un intento de especializarlo en su labor y reducir incompatibilidades en sus atribuciones, eliminando aquellas que evitaban se le contemplara como órgano autónomo. En esta operación de reafirmación y sustracción de funciones, la principal contribución de la reforma es, a mi parecer, la redefinición y el reforzamiento de la concepción del Ministerio Público como acusador público, es decir, como ente público encargado del ejercicio de la acción penal.

Para apreciar y comprender este cambio tan importante, hay que considerar que durante muchos años ha existido en el país un modelo de Ministerio Público al que se le ha asignado como función y atribución principal la defensa de la legalidad y la protección de los derechos. Es el representante de la sociedad encargado de asegurar el sometimiento a la ley de órganos públicos y particulares. Su principal misión es "velar por la exacta observancia de las leyes". Por ello, al tiempo que es acusador, órgano objetivo, imparcial, cuyas actuaciones siempre deben ser apreciadas como legales y efectuadas de buena fe, también puede ser defensor de la Constitución, ombudsman,6 representante de los sectores sociales vulnerables y de la beneficencia pública, vigilante de la actividad de los jueces y la situación de los presos. Un órgano así no requiere controles a su actividad, ni necesita confrontar sus hipótesis ni controvertir sus actuaciones, ya que éstas son calificadas, de antemano y por su solo dicho, ajustadas a la ley. Esto no sería nada grave, si no fuera porque en el espacio en el que actúa, la averiguación previa, tiene facultades para realizar todo tipo de diligencias, desahogar pruebas, valorarlas ante sí mismo y llevar a proceso a los imputados y, es más, en muchos casos, obtener una sentencia basada exclusivamente en las evidencias recabadas y analizadas durante ese periodo.7

La reforma procesal trajo consigo un cambio sustantivo en la noción del ejercicio de la acción penal. El sistema acusatorio exige, en virtud de la diferenciación entre función requirente y decisoria, un acusador estatal que realice su actividad de persecución penal guiado por ciertos principios, y el modelo adoptado en el Estado, lo obliga a seguir determinadas orientaciones de política criminal que se concretizarán mediante diversos instrumentos que la misma reforma procesal le proporciona. Esta actividad, además, la efectuará en un escenario procesal que opera bajo reglas diferentes, expresadas, principalmente, en la desformalización de la etapa de investigación y la consideración de ésta como preparatoria al juicio, situación que provoca que las diligencias efectuadas y las pruebas recabadas en la misma no tengan, salvo excepciones, valor para dictar sentencia.

Las diferencias entre el Ministerio Público anterior a la reforma y el actual son múltiples. Las funciones programadas y características atribuidas, por tanto, diversas. Ni titular de un monopolio de la acción penal ni ejercicio obligatorio de ella en todos los casos. Se ha consagrado, junto con la acción pública, la acción privada y, al lado del principio de obligatoriedad, el de oportunidad. Lo primero significa que los particulares pueden ejercer, en los casos que establezca la ley, la acción penal directamente ante la autoridad judicial, por lo que ya no está en unas solas manos y, lo segundo, que está autorizada la discrecionalidad reglada y la retracción excepcional del principio de obligatoriedad (rompimiento del binomio independencia-obligatoriedad). El Ministerio Público, con sus nuevas facultades, puede decidir dejar de perseguir ciertos delitos, solicitar la suspensión del proceso e inducir la conciliación entre las partes, es decir, plantear soluciones a los conflictos penales. Con estos instrumentos en sus manos se flexibiliza el ejercicio de la acción penal. Además, la reforma coloca al Ministerio Público al lado de la víctima, lo convierte en gestor de sus intereses, y consagra controles judiciales a todas sus decisiones con lo que se asume que es un órgano acusador, interesado en la imposición de sanciones o castigos a quien cometió delitos y, por tanto, como dice Bovino, "merece desconfianza", introduciéndose, con esta concepción, en el ámbito de la persecución penal, "el paradigma del no autocontrol",8 tan caro al Estado de derecho y que en este caso proviene del propio principio acusatorio y del objetivo de frenar la inercia expansionista del poder penal del Estado.

Esta reconcepción del Ministerio Público produce que tenga, por un lado, el deber de promover la realización de la justicia y, por otro, la obligación de ejecutar la política que en materia de criminalidad imponga el Ejecutivo. Así, junto con su carácter de órgano que ejerce una función jurisdiccional9

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