ORDENACIÓN TERRITORIAL

Introducción

En Venezuela el interés por la dimensión territorial del desarrollo, como ámbito más amplio que el urbanístico y como marco de concreción espacial de las políticas económicas y sociales, cobró auge con la institucionalización de la política de regionalización administrativa promovida por el Ejecutivo Nacional a finales de la década de 1960. Surge la planificación regional impulsada por la CEPAL como una modalidad aproximada a los requerimientos de la planificación económica y social y del desarrollo físico - espacial para espacios menores al nacional. El proceso de ordenación del territorio está regulado en Venezuela por un conjunto de leyes de carácter orgánico que, incluso, representan una limitación legal a las actuaciones sobre la propiedad privada, al libre juego de las fuerzas del mercado y a la afectación de recursos naturales, aspectos que no entran en consideración en la planificación regional del desarrollo. Si bien es cierto que el proceso de ordenación del territorio ha estado articulado a una serie de instrumentos y mecanismos para controlar la ocupación y uso del territorio, no ha sido eficiente en la evaluación de los impactos que causan las actividades económicas sobre el ambiente, ni en la eliminación de problemas sustantivos que afectan a la sociedad, a la configuración territorial y al ambiente en general.

Ya a mediados de la década de 1980 diversos agentes del sector público y de instituciones académicos se interrogaron por los efectos de la promoción de actividades económicas y obras de infraestructura sobre la base de sustentación ecológica, y cuestionan a la ordenación del territorio por los escasos logros obtenidos en cuanto a prevenir y mitigar los impactos ambientales causados y sobre la eficiencia en la ocupación del territorio.

Como mecanismo se plantea una nueva modalidad de planificación: la ambiental, y como instrumento, el plan de gestión ambiental. Es un enfoque que se articula al concepto de eco desarrollo, entendido fundamentalmente como la direccionalidad que el Estado, en comunión con los agentes de la sociedad civil, debe darle a la definición y ejecución de las políticas de desarrollo económico y social en consideración con las condiciones e interacciones entre los sistemas socioeconómicos y los ecosistemas naturales, a fin de lograr objetivos relacionados con la calidad de vida, el manejo de recursos naturales y la preservación del ambiente.

Esta modalidad de planificación ha sido enriquecedora en el análisis de los sistemas ambientales venezolanos, en el desarrollo de una normativa ambiental de carácter administrativo y penal, en el perfeccionamiento de las metodologías de evaluación de impactos ambientales y en la generación de normas específicas para el control de la calidad ambiental. En cuanto a los instrumentos utilizados — los planes de gestión ambiental y de manejo de áreas protegidas — su desarrollo no ha estado a la altura de las expectativas de este proceso de planificación por cuanto no ha logrado atenuar los problemas ambientales, ni la estructura administrativa del Estado se ha adecuado para abordar un proceso por sí mismo exigente.

La Base Conceptual del Proceso de Planificación Territorial – Ambiental

La idea general de la planificación pública del desarrollo se cimienta en la posibilidad de pensar y crear el futuro a partir del conocimiento y valoración del presente y de su articulación al pasado. La planificación puede entenderse, entonces, como un proceso de gestión pública para controlar y dirigir los sistemas sociales contemporáneos, articulado a ciertos instrumentos: el plan de desarrollo, la organización institucional y el marco legal. Ello es válido para la planificación del desarrollo económico y social, la ordenación del territorio, la planificación ambiental y la ordenación territorial - ambiental, como modalidades de planificación pública, cuyas diferencias se observan en el énfasis que se coloca en cuanto a su objeto, alcances y objetivos. Aun cuando se reconoce la significación de la planificación del desarrollo económico y social, cuyo énfasis se coloca sobre la estructura y dinámica de las actividades económicas, del empleo y del acceso a servicios, en esta ponencia no se detalla su objeto, alcances y objetivos por cuanto interesa exponer lo relativo a la ordenación del territorio y gestión ambiental.

Concepto y Alcances de la Ordenación del Territorio

La ordenación del territorio, como proceso planificado y política del Estado venezolano, es consustancial con el proceso de planificación del desarrollo económico y social. Tiene su razón de ser en la optimización de la estructura socio territorial, de manera de crear condiciones favorables a la recepción del gasto público y de la inversión privada, intentando armonizar y compatibilizar la ocupación y uso del territorio, la localización de actividades productivas, las exigencias del desarrollo económico y social, con el manejo de los recursos naturales.

Pareciera que el fundamento estratégico de la ordenación del territorio es el principio de “colocar cada cosa en su lugar”. Es una concepción de desarrollo armónico, geográficamente equilibrado y desconcentrado, de manera de hacer más eficiente la oferta territorial a la recepción del gasto del Estado y de la inversión privada.

En consecuencia, los propósitos que animan el proceso de ordenación del territorio son la eficiencia territorial en el gasto y en la inversión, la localización adecuada de las actividades productivas en razón de usos recomendables del territorio y la equidad social articulada a un proceso de distribución espacial del equipamiento de infraestructuras y servicios, a través de la promoción de una oferta de capital social fijo capaz de estimular actividades productivas claves y de mejorar el equipamiento de servicios en las comunidades. El manejo de los recursos naturales se concibe como una dimensión de lo territorial en cuanto a que poseen valor de uso y de cambio, para la producción de bienes que se desplazan entre las tendencias del mercado y la zonificación de los usos del territorio.

Concepto y Alcances de la Planificación Ambiental

La planificación ambiental, como política para el desarrollo sustentable, es un proceso que parte de la noción de comprometer a la sociedad con la comprensión de que sus posibilidades de trascender exigen tener como centro la armonía con el patrimonio natural y el respecto al entorno vital, por cuanto se encuentra indisolublemente articulada a las condiciones y cualidades del medio geo biofísico y a las estructuras ecológicas existentes, máxime cuando la base de sustentación ecológica y los recursos naturales configuran parte sustantiva de la oferta territorial donde se sustentan todas las sociedades humanas. Las políticas ambientales deben comprender objetivos y lineamientos intransables en la conservación, defensa, aprovechamiento y mejoramiento del medio ambiente, en función de responder a las necesidades actuales de la sociedad y crear las bases de satisfacción de las necesidades de las futuras generaciones. Significa el manejo adecuado de los recursos naturales, la preservación de la base de sustentación ecológica, un crecimiento económico sostenido, mejorar la calidad de vida de la población y un compromiso social con los más débiles, como propósitos esenciales de un proceso de planificación del desarrollo responsable.

Dentro de esta óptica, la planificación ambiental no admite separación entre consideraciones de carácter socioeconómico y geo biofísicas, pues cualquier decisión de carácter económico que involucre la ocupación del territorio, la localización de actividades económicas, la estructuración del tejido social y el aprovechamiento de los recursos naturales, tiene que tomar en consideración el impacto que produce sobre el medio natural y sobre el espacio social construido.

Concepto y Alcances de la Ordenación Territorial – Ambiental

La planificación moderna del desenvolvimiento de las actividades económicas y sociales, de la producción de bienes y servicios, de los medios de transformación de la base patrimonial natural y de los impactos de carácter socio territorial y ambiental provocados por las acciones de intervención del hombre, es indispensable para asumir con mayor certidumbre, eficiencia y equidad los retos de la sociedad actual y de las generaciones futuras. Esta comprender la manera en que un determinado sistema social se conoce, organiza y asigna los recursos humanos y materiales con el objeto de resolver interrogantes relativas al que, por qué, para quién y cómo producir bienes y servicios, asimismo relativas a los efectos de los proyectos económicos y obras de infraestructura sobre la base de sustentación ecológica.

Esencia o Naturaleza de la Ordenación Territorial - Ambiental.

Es una política de Estado porque el proceso se articula a instrumentos de orden administrativo, legal y político-institucional, y a estudios para la acción y la gestión. Implica, además, la toma de decisiones para intervenir una realidad, los mecanismos de gestión y los instrumentos de evaluación y ajuste, de manera que sea pertinente y se mantenga vigente. En este proceso, que exige la participación de los diferentes actores del sector público y de la sociedad civil, se configura su naturaleza técnica, sociopolítica, económica, cultural y administrativa.

Es un proceso planificado porque se articula a varios momentos o etapas de

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