Política Industrial Y Comercial

V. LA POLÍTICA INDUSTRIAL Y COMERCIAL

1. Justificación de las políticas mesoeconómicas

Para asegurar el crecimiento económico un país debe exportar, y para lograrlo, su producción debe ser internacionalmente competitiva, para lo cual se requiere incorporar progreso técnico, formar recursos humanos adecuados y mejorar la gestión empresarial. Esto supone que las ventajas comparativas son adquiribles. Las ventajas comparativas adquiridas, al contrario de las naturales, desempeñan un papel fundamental en el sector de las manufacturas con coeficiente medio o alto de tecnología, que se caracterizan por tener economías de escala o de alcance y unos costos iníciales altos (UNCTAD, 2006:168), esto pone de relevancia la pertinencia de la política industrial.

La política económica en países en desarrollo no sólo consiste en asegurar una asignación óptima de recursos físicos y conocimientos existentes, sino, fundamentalmente, en promover la expansión de la frontera productiva para lograr, progresivamente, la competitividad internacional en un rango más amplio de bienes y servicios. Esto puede requerir de la protección del mercado local o subsidios a la producción o a las exportaciones, políticas que implican un costo estático para la sociedad y una pérdida de bienestar presente (Ffrench-Davis, 2005:141). Sin embargo, en la evaluación de estas políticas es necesario tomar en consideración los beneficios dinámicos que de ellas se derivan.

Como señala la CEPAL, “La transformación de las estructuras productivas debe ser una prioridad explícita de toda estrategia de desarrollo y orientarse fundamentalmente a la creación de competitividad sistémica, sobre la base de tres pilares básicos: el desarrollo de sistemas de innovación que aceleren la acumulación de capacidad tecnológica, el apoyo de la diversificación y la creación de encadenamientos productivos, y la provisión de servicios de infraestructura de calidad” (CEPAL(a), 2002: 33), ya que la competitividad internacional depende de la disponibilidad de buena infraestructura vial, portuaria, etc.; de buenas telecomunicaciones; del suministro de electricidad y agua a precios razonables; de la existencia de recursos humanos adecuados, o sea, de un entorno moderno y eficiente. Así, las políticas comerciales e industriales activas pueden potenciar los mecanismos de información y coordinación de los mercados y auxiliar a las economías a lograr el dominio tecnológico y la competitividad internacional en productos muy diversos, cada vez más sofisticados desde el punto de vista tecnológico (UNCTAD, 2006:170).

De este modo, el éxito de la industrialización debe ser visto como un proceso de causalidad acumulativa. Las políticas nacionales de apoyo a este proceso se enfocan en el fomento de las fuerzas dinámicas del mercado, las cuales están vinculadas a externalidades de información en el contexto de la inversión innovadora, externalidades de coordinación relacionadas con las complementariedades de la inversión, la producción y el consumo, y economías de escala dinámicas resultantes del aprender haciendo. La integración en la economía mundial ayuda a aprovechar las ventajas de esas externalidades a nivel de la economía nacional. Sin embargo, sin el apoyo de políticas económicas nacionales esas externalidades pueden causar una deficiencia del volumen de inversión y de su composición por sectores (UNCTAD, 2006:160).

Ya que las políticas económicas basadas en el libre juego de las fuerzas del mercado no han rendido los resultados esperados en lo que se refiere al desarrollo, muchos países en desarrollo que habían seguido de cerca las recomendaciones del Consenso de Washington han comenzado a reconsiderar el uso de políticas industriales y comerciales proactivas en sus estrategias de desarrollo (UNCTAD, 2006:158).

Son cuatro los argumentos sobresalientes a favor de las políticas económicas nacionales proactivas de apoyo al dinamismo productivo y la modernización tecnológica:

i) La presencia de economías de escala dinámicas;

ii) Las complementariedades en la inversión, la producción y el consumo que, si no se controlan, provocan fallas de coordinación;

iii) Las externalidades de información vinculadas a la inversión en bienes o modalidades de producción que son nuevos para la economía de que se trate; y

iv) Una integración estratégica del comercio. Esta forma de integración enmarca la política industrial en una estrategia de industrialización más amplia y orientada hacia el exterior (UNCTAD, 2006:161).

En el proceso de elaboración de las políticas encaminadas a dinamizar el proceso de desarrollo productivo, se deben tomar en consideración los siguientes principios generales:

1) Procurar el equilibrio entre iniciativas privadas y el apoyo de las políticas públicas.

Las políticas modernas de apoyo otorgan el papel rector a empresas privadas, respaldando sus inversiones innovadoras y sus esfuerzos por conseguir que las tecnologías importadas funcionen correctamente en las condiciones del país.

Este apoyo se ve complementado por la política comercial que tiene por objeto lograr la competitividad internacional en productos cada vez más sofisticados tecnológicamente.

2) Para fomentar la diversificación y la modernización tecnológica, los apoyos sólo deberían concederse a las inversiones realizadas para reducir los costos de los nuevos bienes o de las nuevas modalidades de producción.

No es deseable la protección comercial selectiva u otras medidas de apoyo selectivo que muchos países desarrollados siguen aplicando. Tampoco lo son las medidas cuyo objetivo es atraer IED y actividades conexas orientadas a la exportación sin mayor vinculación con el resto de la economía.

3) El apoyo no debe ser ilimitado. Debería otorgarse sobre la base de objetivos operativos factibles claramente establecidos, criterios de supervisión observables y plazos específicos. El objetivo de los requisitos de ejecución no es que el gobierno elija a los ganadores, sino que sepa cuando hay un perdedor.

4) Basar la determinación de las medidas de política en un intenso diálogo entre dependencias gubernamentales, asociaciones de industriales e instituciones de investigación. El objetivo es intercambiar información sobre la visión del gobierno acerca de las estrategias de cambio estructural y desarrollo, las opiniones de las asociaciones de industriales sobre las oportunidades comerciales y las restricciones a la inversión y las evaluaciones de las instituciones de investigación sobre los avances tecnológicos a nivel nacional e internacional.

En resumen, las políticas públicas modernas combinan iniciativas privadas con apoyo público. Ello debería formar parte de procesos basados en mecanismos de control recíproco y en compromisos de información de ambas partes. Un objetivo importante de estos procesos es la generación de conocimientos (UNCTAD, 2006:172).

En seguida se define la política industrial, sus objetivos y los diferentes enfoques sobre la misma.

2. La política industrial

La política industrial es el conjunto de medidas destinadas a facilitar el proceso de ajuste de la industria a la evolución del patrón de ventajas comparativas.

La política industrial puede identificarse como aquella que tiene el propósito de orientar a las economías en su búsqueda de mayor bienestar y crecimiento a partir de un conjunto de instrumentos vinculados a dos grandes campos de acción:

1) Encarar determinadas fallas del mercado que pueden limitar el desarrollo de nuevas capacidades competitivas;

2) Fomentar el mercado, considerando los casos de equilibrios múltiples (provenientes de las economías de escala, el desarrollo tecnológico, las externalidades, las fallas de coordinación e información, etc.).

Entre los principales objetivos de la política industrial se pueden mencionar a los siguientes:

i) El incremento de la actividad industrial, aunque dentro de unos límites determinados;

ii) Reducción de los desequilibrios interterritoriales;

iii) Incremento de los niveles de competitividad de la industria.

Se puede considerar, sin embargo, que el objetivo último de la política industrial es la mejora de la competitividad del sector industrial.

La competitividad es un fenómeno microeconómico, son competitivas o no las empresas. Depende básicamente de tres tipos de factores: costos de producción, precios de venta y otros factores estratégicos no relacionados con los anteriores.

La fuerte vinculación de las problemáticas asociadas a la eficiencia productiva, la capacidad tecnológica y la competitividad internacional hacen cada vez más difícil el establecimiento de límites entre las políticas industrial, comercial y tecnológica.

En lo que se refiere al contexto teórico de la política industrial, se pueden distinguir dos corrientes de pensamiento contrapuestas: por un lado se encuentra la corriente Neoclásica y por el otro se puede identificar la visión llamada Intervencionista (Clavijo y Valdivieso, 1994:27-30).

Las dos corrientes pueden ser caracterizadas en respuesta a las siguientes preguntas:

¿Cuáles son los mecanismos que impulsan los cambios en el patrón de ventajas comparativas?

¿Es siempre el mercado el mecanismo más eficiente en la asignación de los recursos?

¿Debe el Estado intervenir para acelerar o modificar el proceso de reconversión industrial?

¿Con qué instrumentos debe el Estado facilitar dicho proceso?

¿Cuál es la eficacia del Estado como agente impulsor y catalizador

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