DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN COLOMBIA

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN COLOMBIA

[pic 1]

CRISTINA VANESA FORIGUA CARO

FRANCELA QUINTERO SERNA

MARIA AURORA RAIGOSO PULIDO

JORGE LUIS QUESADA PEREZ

JAVIER BOLAÑOS MUÑOZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP

ESPECIALIZACIÓN EN FINANZAS PÚBLICAS

2016

INTRODUCCION

La descentralización es esencialmente un mecanismo distribuidor del poder entre el centro y la periferia, “El proceso de descentralización se da, en general, en tres entornos, el administrativo, el fiscal y el político, a través de los cuales el gobierno nacional transfiere a los gobiernos subnacionales responsabilidades, recursos y autoridad política, respectivamente”^[1]

En Colombia el proceso de descentralización inicia en los años ochenta con la expedición de las leyes 14 de 1983 y 12 de 1986, posteriormente este proceso se ahonda con la constitución política del 1991, la Ley 60  de 1993 definió las funciones de los departamentos y municipios para la distribución territorial del situado fiscal y las participaciones, a finales del año 1999 el efecto de la descentralización causó profundos déficit fiscales en el GNC y en los entes territoriales , por lo que a través de la  Ley 617 del 2000 se estableció  límites a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales y se fijaron requisitos para la creación de municipios y categorizar los departamentos y municipios  para distribución de recursos. Uno de los propósitos de la política de descentralización, es el fortalecimiento fiscal de los entes territoriales para que la distribución del ingreso se haga de una manera más eficiente y los indicadores sociales sean cada vez mejores, en este sentido el sistema de transferencias  juega un papel muy importante ya que permite una estabilidad en los recursos que ingresan a los entes territoriales con los cuales se puede garantizar la inversión en los sectores básicos;  en este trabajo vamos a tratar algunos aspectos  de la Ley 715 de 2001 y la Ley 1176 de 2007, con las cuales se materializa el Sistema General de Participaciones ordenado por nuestra Constitución.

Por otra parte, con la expedición del Acto legislativo 03 del año 2011, se estableció el principio Constitucional de sostenibilidad fiscal, modificando el articulo 334 con el objetivo de “racionalizar la economía”, en un marco que le permita a la sostenibilidad fiscal ser una herramienta y lograr paulatinamente los objetivos del Estado de Derecho. Sin embargo, frente a este hecho surge la Sentencia C-288 de 2012 en donde se demanda que se está limitando al Estado sus derechos fundamentales.

Como se puede apreciar, desde que se inició el proceso de descentralización se han expedido diferentes normas tendientes a mejora o corregir los efectos, sin embargo es importante resaltar que a pesar de que la norma ha brindado las herramientas para lograr que los gobiernos territoriales tengan una mayor  autonomía,  estos no han podido aprovechar con suficiencia los espacios abiertos por la Constitución del 91 y normas posteriores, manteniéndose en el círculo vicioso de la dependencia centralista o “Pereza fiscal” en el entendido de que son altamente dependientes, y con poca  capacidad de gestión. 

1. Finanzas Publicas

Hablar de las finanzas públicas es hablar de la historia misma de la humanidad, ya que antes de nuestra era se buscaba la forma de captar dinero para que los emperadores u reyes pudieran saciar sus propias necesidades y/o satisfacer las necesidades de la sociedad en general.

Por esta y otras razones se hace importante entrar a estudiar el tema de las finanzas públicas, vista desde la perspectiva de grandes pensadores de la historia, para así poder tener una mejor claridad de su importancia y de lo mucho que puede aportar al desarrollo de cualquier ente territorial en estos días.

Hay que empezar diciendo que al principio la economía se ocupaba más que todo en el funcionamiento del mercado (Agentes económicos, empresas etc.), pero a raíz del crecimiento y la incidencia que el sector público tiene en el funcionamiento del sector privado, cada día el estudio del sector público se ha hecho más común.

Además la importancia que ha tenido el estudio del sector público ha dado pie para que una disciplina autónoma para el análisis de las decisiones política en materia financiera tome cierta importancia, esta disciplina es “finanzas Públicas”.

Dicha disciplina (Finanzas Publicas) puede ser la más antigua de la economía, yace desde el siglo XVI con los escolásticos, seguido de los Mercantilistas en el Siglo XVII, luego los cameralistas, los Fisiócratas, los Clásicos, los Marxistas, Keynes entre otros.^[2] Algo de reconocer, es que los grandes aportantes que ha tenido la historia de las finanzas públicas, no han sido especialistas en el área, sino por destacados teóricos generales tales como Adam Smith, Ricardo, Mill, Dupuit, Edgeworth, Keynes, Samuelson etc.

Como se mencionó anteriormente, el desarrollo que ha tenido las finanzas públicas también ha sido a razón de que ha habido avances importantes en otras áreas, entre ellas en aspectos políticos, económicos, sociales.

Como sin recursos disponibles no se pueden realizar las obras publicas necesarias para una mejor calidad de vida de las personas, desde Adam Smith se puso gran atención al tema del recaudo que se hace vía impuestos, a lo cual se plantea que la carga de todo gravamen debe considerar por una parte los beneficios recibidos y por otra la capacidad de pago del individuo.

Pero, quién ofrece los bienes y servicios necesarios para que la sociedad funcione de la mejor manera? Resulta importante resaltar que quien cuente con los factores de producción puede suplir las necesidades de la sociedad ya sea el sector público o el privado. Además, dependiendo de la escuela de pensamiento a la que se pertenezca y a la época que se estudie, se tendrá una propuesta diferente.

Por ejemplo los Clásicos^[3] analizaban el funcionamiento del sector público basándose en la economía de mercado, eso es, en la mínima intervención por parte del estado en los asuntos del mercado. A esta autorregulación del mercado fue lo que Adam Smith denominó “la Mano Invisible”.

Los cameralistas^[4] planteaban que el bienestar se maximiza igualando la utilidad marginal al precio, esto aplicada tanto a los bienes privados como a los públicos.^[5] Con la diferencia que mientras que los bienes privados se venden a un precio uniforme en el cual con un ajuste en la cantidad se podría igualar el precio y la utilidad marginal, en los bienes públicos no pasa de esa misma manera, ya que a raíz de la indivisibilidad el proceso igualitario requiere fijar precios diferenciales, por tal razón el beneficio adquirido se convierte en la Ley fiscal de los cameralistas.

Pigou como otro gran estudioso de las finanzas públicas, introduce el concepto de externalidades a la que define como la distinción entre el producto neto privado y social. Y la desagrega de la siguiente forma, argumenta que el producto neto privado mide los beneficios y costos internalizados que se registran en los precios de mercado. En cuanto al producto social neto dice que este será mayor cuando nuevos beneficios van a parar a personas diferentes a las que intervienen en las transacciones comerciales y será menor cuando los costos recaen en terceras personas, ya que estos costos no se ven reflejados en el precio. Por tal razón plantea que donde los costos sociales superen al costo privado, se hace necesario establecer un impuesto.

Samuelson desconfiaba de los mercados libres. No creía en la soberanía del consumidor, ni que los precios, las tasas de interés y las ganancias y las pérdidas, fueran la guía de la función empresarial. Adicional a esto señalaba que “una sociedad en la que la mayoría de las decisiones económicas son adoptadas de manera administrativa, donde los beneficios no sean el motivo principal detrás de la producción, puede crecer durante largos períodos de tiempo.” Esto derivó en el desarrollo de “la teoría de las fallas de mercado”, un justificativo del Estado de Bienestar, y de por qué el gobierno debía jugar un rol central en la economía, proveyendo de bienes públicos. Dicho en pocas palabras, los problemas provenían del “capitalismo salvaje”; el gobierno siempre proveía una solución.^[6]

 Por ultimo Richard Musgrave distingue dos características fundamentales y mutuamente independientes en la definición de los bienes públicos puros: la no exclusión y la indivisibilidad o no rivalidad en el consumo.

La teoría de Musgrave la constituyen entre otras los siguientes elementos, la finalidad de los programas de ingresos y gastos públicos. Como no existen principios que puedan aplicarse a la gestión de las finanzas públicas de manera uniforme, se enumeraran funciones aisladas que requieren soluciones distintas, la primera la asignación de recursos, seguida de la distribución de la riqueza y por ultimo mantener la estabilidad económica.^[7]

...