LA DESCENTRALIZACION FISCAL EN COLOMBIA - REGIMEN ACTUAL

LA DESCENTRALIZACION FISCAL EN COLOMBIA – REGIMEN ACTUAL

Colombia es una república presidencialista, con un gobierno unitario descentralizado. Está dividida en tres niveles territoriales: nacional, intermedio y local; representados en la actualidad por la nación, los departamentos y distritos, y los municipios, respectivamente. Para la administración del Estado y la representación política, el territorio se divide en departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas, todos ellos reconocidos constitucionalmente como entidades territoriales y con autonomía para la gestión de sus intereses. Al respecto, la entidad fundamental de la división político-administrativa es el municipio. Un departamento es una entidad territorial constituida por uno o más municipios.

La división político administrativa colombiana se compone de 32 departamentos, 5 distritos y 1.098 municipios. Los departamentos están dirigidos por un Gobernador, elegido cada 4 años y cuentan con un Consejo Departamental. Por su parte los municipios tienen un Alcalde, elegido cada 4 años y un Concejo Municipal. Dentro de este conjunto de entidades, los distritos son municipios con estatus especial, entre ellos destaca el Distrito Capital de Bogotá y los distritos culturales e históricos de Cartagena y de Santa Marta, que tienen un régimen administrativo diferente.

La Constitución de Colombia entiende la descentralización como un instrumento a través del cual los gobiernos subnacionales pueden contribuir a diseñar y ejecutar políticas de carácter social y de soporte a grupos más vulnerables. Es vista como un espacio para ejercer derechos políticos, ya sea mediante las elecciones populares de autoridades o mediante la participación ciudadana (Velásquez, 2010).

En materia de asignación de competencias a los distintos niveles del Estado, el modelo colombiano contempla una distribución de competencias sectoriales más que territoriales y tiene un carácter municipalista. La ley señala qué ámbitos le corresponderá a los distintos niveles del estado en educación, salud y agua potable, entre los más importantes. Son los municipios acreditados para este efecto los responsables de la provisión de servicios públicos y los departamentos asumen esta responsabilidad cuando los municipios no están acreditados. Por el contrario, al departamento le corresponde la visión territorial, planificación e infraestructura.

Atribuciones de los Departamentos.

Las funciones de los departamentos, según la constitución colombiana, son de carácter administrativo, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal y de intermediación entre la nación y los municipios. Se estipula que son los encargados de planificar y promover el desarrollo económico y social; coordinar y prestar servicios públicos; actuando en el ámbito de la salud, educación, vivienda, transportes y medio ambiente, entre otros.

A pesar de sus atribuciones, los departamentos siguen siendo un nivel de gobierno con pocas competencias, las principales son planificación y obras públicas. Algunos departamentos asumen competencias en educación y salud cuando los municipios no son certificados para ello. Pero, aun así, no se conoce muy bien su papel en estas áreas y, por lo tanto, no son considerados promotores del desarrollo territorial. Adicionalmente, los departamentos son considerados un nivel de gobierno débil en temas de asistencia técnica y articulación entre el nivel nacional y el nivel local.

Los 32 departamentos se encuentran, desde 1994, reunidos en la Federación Nacional de Departamentos cuya misión es contribuir al desarrollo y el fortalecimiento de los departamentos haciendo la interlocución y la intermediación técnica y política con los organismos públicos y privados (www.fnd.org.co).

Atribuciones de los Municipios.

Los Municipios, según la Constitución, son responsables de prestar los servicios públicos; construir las obras demandadas por el progreso local; ordenar el desarrollo de su territorio y promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, entre otros. Como se señaló anteriormente, desde el inicio del proceso de descentralización éste tuvo corte municipalista, lo que permitió que este nivel de gobierno sea reconocido por su importancia en la prestación de servicios y por su sólida base financiera.

Los municipios se encuentran agrupados en la Federación Colombiana de Municipios, creada el año 1989 con la misión de articular esfuerzos internacionales, nacionales, subnacionales, públicos y privados para el fortalecimiento integral de la gestión de los gobiernos municipales, distritales y sus asociaciones. Entre sus tareas también se encuentran la formulación, gestión y ejecución de proyectos de interés público para sus representados, que contribuyan a generar condiciones estables para la paz, el bienestar de las comunidades y el desarrollo sostenible (www.fcm.org.co).

Régimen Fiscal.

En Colombia, el 70,2% del PIB se gasta a nivel nacional, el 12,8% a nivel intermedio y un 17% a nivel local. Si bien Colombia, como se ha dicho, es el país unitario de América Latina con el mayor porcentaje relativo del gasto público a cargo de los niveles subnacionales, ello no necesariamente indica que la descentralización colombiana cuenta con un diseño fiscal que promueva y sostenga la autonomía financiera de las entidades subnacionales. Por el contrario, al igual que en la mayoría de los países latino americanos, la descentralización fiscal descansa sobre un modelo de transferencias desde el nivel central y no sobre la capacidad fiscal propia de las distintas jurisdicciones.

Las transferencias de recursos se realizan por medio del Sistema Nacional de Participaciones (artículos 356 y 357 de la Constitución), que corresponde al conjunto de recursos que se transfieren desde el nivel central a las entidades territoriales, departamentos, municipios, distritos y resguardos indígenas, para financiar los servicios que les corresponde administrar y ejecutar. El Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente en la ley. La ley establece competencias a nivel de entidades territoriales y define competencias para los municipios certificados y no certificados. Los municipios certificados son reconocidos como tales por contar con un adecuado nivel gerencial en términos de técnicos, administrativos y financieros que les permite ser responsables del manejo integral de los servicios públicos. Estos alcanzan plenamente su descentralización política y fiscal al conseguir certificarse en las áreas de salud, educación, agua potable y saneamiento básico. Los montos a transferir se determinan según criterios de población, población atendida, población por atender, equidad, eficiencia fiscal, eficiencia administrativa y pobreza relativa.

La distribución de los recursos para las diferentes competencias se da de la siguiente manera (UCGL, 2008; SUBDERE, 2009): 1. Educación: 58%; 2. Salud: 24,5%; 3. Agua potable y saneamiento básico: 17%; y 4. Asignaciones especiales: 4%.

El sistema fiscal colombiano, por lo tanto, no es propiamente descentralizado pues tanto los municipios como los departamentos tienen poca capacidad fiscal propia. Los departamentos administran alrededor de 12 impuestos, de los cuales sólo 5 son realmente propios y relativos a la unidad jurisdiccional correspondiente, por lo que sus ingresos provienen principalmente de transferencias, asignación de regalías, cofinanciación y endeudamiento (Pressacco, 2009).

La baja capacidad de generar ingresos propios es una importante limitación a la descentralización fiscal y a la coherencia global del diseño de la descentralización, que no permite a las entidades territoriales actuar en forma autónoma para definir política territorial.

Tabla No. 1. Ingresos según nivel de gobierno

Nivel de Gobierno Ingresos Propios Ingresos Transferidos

Nación Concentrados en dos Fondos:

i) Sistema General de Particiones y ii) Fondo Nacional de Regalías.

Departamento Consumo de licores y cigarrillos; diversos registros; permisos a vehículos y tasa a la gasolina. Anteriormente: Sistema de Fisco. Después de la ley 715* de 2001 regulado por el Sistema General de Participaciones

Municipio Impuestos a Industrias y comercios, predial, y tasa a la gasolina. Antes determinado por las participaciones municipales. Luego por los establecido en las leyes 715, 617 y 819

Territorio Indígena Proviene del Municipio Provienen del Departamento

La asignación de regalías corresponde a los impuestos derivados de las explotaciones de recursos naturales. La argumentación al respecto sostiene que estos activos naturales localizados territorialmente se extinguen al ser explotados, lo que amerita un mecanismo de devolución de parte de los recursos que se generan, a los territorios. Las regalías constituyen un importante refuerzo a la descentralización porque están destinadas al aumento de la inversión departamental y municipal. Aportan, además, al diseño global pues los recursos que no se quedan en los territorios de origen colaboran a un proceso de redistribución que compensa las desigualdades territoriales.

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