LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN VENEZUELA

TEMA NRO. 8: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN VENEZUELA

Para tratar de identificar al conjunto de órganos que configuran la Administración del Estado venezolano debemos, ante todo, tratar de enmarcar a la Administración Publica, como complejo orgánico dentro de la estructura general del Estado, teniendo en cuenta sus peculiaridades. El Estado venezolano, en efecto, esta constitucionalmente configurado como un Estado Federal contando así con tres niveles de organización política:[pic 1]

1. Nivel Nacional
2. Nivel Estadal
3. Nivel Municipal

Ahora bien, las diferentes ramas de los poderes del Estado y en sus diversos niveles, tienen su propia administración, lo que nos conduce a insistir en el sentido de la separación de los poderes en Venezuela, como un sistema de distribución horizontal del Poder Público Nacional.[pic 2]

1. NIVEL NACIONAL

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1. NIVEL ESTADAL

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1. NIVEL MUNICIPAL

Así pues, tenemos que:

1. Concepto de “Organización Administrativa”: La organización administrativa, es decir, el conjunto de órganos e instituciones que conforman la Administración del Estado, puede caracterizarse, en primer lugar, por las funciones que cumple en el ámbito estatal; en segundo lugar, por las diversas formas que pueden revestir los órganos; y, en tercer lugar, por sus características generales.

1. Generalidades:

• Definición de “Organización”: Es la acción y efecto de organizar.
• Concepto de “Organizar”: Es establecer o reformar algo para lograr un fin, coordinando personas y los medios adecuados que se tengan para ello.
• ¿Quién tiene la Potestad Organizativa?: En principio, el Estado. Sin embargo, los poderes se organizan autónomamente.
• ¿Cómo se organiza?: La organización administrativa consiste en atribuir el poder de dictar y ejecutar actos administrativos (Reglamentos, Resoluciones, Decretos) con la finalidad de satisfacer concretamente el interés general, coordinando los medios y personas necesarias para ello.

1. Sentidos de la Organización Administrativa: ésta puede entenderse de la siguiente manera:

1. Organización en Sentido Materiales la actividad que realiza el estado.
2. Organización en Sentido Orgánico: Un conjunto de órganos entes que se tienen, que deben cumplir las funciones que integran al Poder Público.

Cuando se dice que la Administración Pública funciona mal no se piensa en que un órgano concreto de la misma actúa deficientemente, si no en realidad, en que el conjunto de actividades del Estado son deficientes. Interesa más esta segunda visión de la Administración Pública, que la misma es un conjunto de órganos e instituciones para el cumplimiento de determinados fines.

1. Las Previsiones Constitucionales: La primera de las normas que es necesario destacar en las previsiones constitucionales sobre la potestad organizativa es la que se refiere a la forma de Estado en Venezuela, derivada de nuestro sistema de distribución del Poder Público: Venezuela no es un Estado unitario por ende, es un Estado federal (Art. 4 - CRBV). Hay que tener en cuenta las siguientes diferencias:

• En un Estado Federal hay más de una Administración, en general hay al menos tres Administraciones.
• En un Estado Unitario en principio hay una sola organización administrativa, salvo en general los tres niveles locales.

1. Normas en el ámbito Nacional: Según el Art. 225– CRBV:“El poder ejecutivo se ejerce por el presidente de la república, el vicepresidente ejecutivo, los ministros y demás funcionarios” se señala en la constitución cuáles son las figuras que ejercen el Poder Ejecutivo. Asimismo,  tiene artículos en específico que señalan quienes pueden ejercer los demás poderes respectivamente.
2. Normas en el ámbito Estadal: Para los Estados prevé el Art. 159 - CRBV“son entidades autónomas e iguales en lo político” y a su vez el Art. 160 - CRBVagrega “el gobierno y la administración pública de cada estado le corresponde a el Gobernador”. Conforme a estas previsiones encontramos que a nivel de cada estado hay una administración estadal y un gobierno estadal a cargo de un Gobernador, en torno al cual se conforma la estructura básica de la Administración de este nivel.

1. Normas en el ámbito Municipal: En el campo de los municipios, la constitución también prevé en el Art. 168 - CRBV“los municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional”. Ha sido tradicional que los mismos tengan una organización administrativa uniforme, sin embargo, la constitución establece que la ley puede determinar diferentes regímenes para la organización, gobierno y administración de los municipios. Todos los municipios tienen la misma conformación, es decir, un Alcalde, un Consejo Municipal y posteriormente aparecen los Consejos Comunales.

1. La reserva en materia de Organización a los Diversos Poderes: Hay determinadas materias que solo pueden ser reguladas por el nivel nacional o que solo pueden ser reguladas por el nivel estadal. Cabe destacar que la rama del nivel municipal no conlleva reserva constitucional de organización.

1. La reserva del Poder Nacional: El Art. 156 #10 - CRBVestablece que las competencias del Poder Público Nacional son: “la organización y régimen del Distrito Capital y de las dependencias federales”. Estas previsiones constituyen una reserva en materia de organización administrativa, de manera que solo el Poder Nacional puede dictar normas para organizar el Distrito Capital y las Dependencias Federales, esto significa que no podría establecerse a otros niveles, ningún tipo de organización en relación a estos entes territoriales.

Es decir, que todo lo que se refiere a la organización de la administración de los tributos nacionales, corresponde solo al Poder Nacional, a su vez el #15 establece la organización y el régimen de aduanas, por tanto dicho régimen solo le corresponde al Poder Nacional. Como consecuencia, queda evidente que estas dos reservas y demás encontradas en el artículo mencionado solo le van a corresponder al Poder Público Nacional.

1. La reserva en el Poder Estadal: Por otra parte el Art. 164 - CRBVle atribuye a los Estados la facultad de organizar sus Municipios trayendo como consecuencia la Organización Administrativa Municipal, la cual constituye el tercer nivel en la escala Federal. Está reservada a los Estados, por tanto, los Municipios en Venezuela no tienen una completa potestad de auto organización, pues básicamente la organización de los mismos corresponde al Estado al cual forman parte.

1. La reserva legal en materia de Organización Pública: Para concretar más la asignación de competencias en el campo de la organización, es necesario determinar a favor de cuáles órganos, en concreto, se establece la reserva dentro del ámbito nacional o estadal.

1. La reserva legal en el ámbito Nacional:

1. La Administración Pública que ejerce el Poder Ejecutivo Nacional: Según lo dispuesto en el Art. 225 - CRBVnos lleva a comprender lo siguiente: no puede ejercer el Poder Ejecutivo, órgano alguno que no esté determinado en la ley. La reserva se realiza con base a que sólo los órganos o entes determinados por la ley pueden ejercer el poder público nacional relativo a dicha ley.
2. La Administración Pública Central: Según el Art. 61 – LOAP:“La Presidenta o Presidente de la República, mediante Decreto, fijará el número, denominación, competencia y organización de los ministerios y otros órganos de la Administración Pública Nacional, así como sus entes adscritos, con base en parámetros de adaptabilidad de las estructuras administrativas a las políticas públicas que desarrolla el Poder Ejecutivo Nacional en los principios de organización y funcionamiento establecidos en el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica.” La reserva se hace a nivel del Presidente, que sólo de la manera señalada en este artículo se pueden determinar los aspectos correspondientes a los Ministerios.
3. Administración Pública Descentralizada: SegúnelArt. 98 – LOAP:“Los institutos públicos o autónomos son personas jurídicas de derecho público de naturaleza fundacional, creadas por ley nacional, estadal, u ordenanza municipal, dotadas de patrimonio propio, con las competencias determinadas en éstas.” La reserva en este aspecto radica en que el artículo señala cuál es el origen de la figura del instituto autónomo, explicando así, cual es la forma de crearlo.
4. La Administración Pública con Autonomía Funcional:ElArt. 290 - CRBV establece que “la ley determinara la organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República” por lo que solo la ley puede establecer la organización y funcionamiento de la misma. (La Contraloría General de la Republica es un órgano que goza de autonomía funcional)

1. La reserva legal en el ámbito Estadal: Según el Art. 157– CRBV:“La Asamblea Nacional, por mayoría de sus integrantes, podrá atribuir a los Municipios o a los Estados determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización.” Dichas competencias recaen sobre las figuras que componen la estructura del Estado, es decir, sobre el Gobernador y el Consejo Legislativo.

1. La Organización Administrativa y el Presupuesto: Para que una organización actúe, no basta que una ley cree el órgano, debe establecerse además la forma como se va a estructurar y que tipo de recursos financieros se le van a asignar siguiendo los parámetros de la Ley de Presupuesto. Según el Art. 314– CRBV:“No se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto. Sólo podrán decretarse créditos adicionales al presupuesto para gastos necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes, siempre que el Tesoro Nacional cuente con recursos para atender la respectiva erogación; a este efecto, se requerirá previamente el voto favorable del Consejo de Ministros y la autorización de la Asamblea Nacional o, en su defecto, de la Comisión Delegada.”

1. Funciones de la Organización Administrativa:

1. Ladistribución Territorial u Orgánica: Su primera función es la organización administrativa de los órganos del Estado en el territorio. Por tanto, hay órganos administrativos a nivel nacional, estadal y municipal. La distribución territorial no sólo se da como consecuencia de la descentralización territorial, sino que puede consistir también en una descentralización funcional mediante la creación de entes autónomos para la realización de determinadas actividades en ámbitos territoriales concretos. (Ejemplo: Esta primera función, por tanto, se plantea en tres campos: En la organización general del Estado cuando se distribuye territorialmente la Administración Nacional, Estadal y Municipal; En la esfera de la Administración Central cuando, por ejemplo un Ministerio establece órganos en las diversas partes del territorio; y, en el campo de la administración descentralizada nacional, como es el caso específico de los institutos autónomos.)
2. La distribución Funcional: Distribución de las funciones o actividades entre los diversos órganos. Cada distribución a nivel nacional tiene su función específica, una función propia, y esa función tiene que serle asignada dentro del proceso de organización administrativa.
3. La asignación de Competencias: La organización administrativa asigna las competencias en forma concreta y específica a cada órgano según lo establecido en la Ley.

1. Clasificación de la Organización Administrativa:

1. Organización Administrativa Compleja y Simple: Dentro de la estructura general del Estado, una organización administrativa compleja es la configurada por una variedad de órganos e instituciones, con o sin personalidad jurídico-administrativa. (En este sentido, la organización administrativa de un Estado Federal es, siempre una organización compleja, y abarca los tres niveles). La organización administrativa simple, al contrario, es la configuración por un solo conjunto de órganos jerárquicamente estructurados (en principio, la organización de un Estado Unitario sería una organización simple).

1. Organización Administrativa General y Especial: Se habla de organización administrativa general cuando está tiene asignada una pluralidad de fines. Una organización administrativa especial sería, entonces, la que tiene asignada un cometido concreto y específico. (Los entes territoriales (República, Estado, Municipio), tiene una organización administrativa general. Esto se contrapone a las organizaciones administrativas especiales que son, en cambio, aquellas creadas con una finalidad determinada, hasta el punto de que se justifican por ese fin específico y concreto que van a cumplir, como por ejemplo los Ministerios o Entes Descentralizados).

1. Organización Administrativa Personificada y No Personificada: La personificación de una organización administrativa es indicativa de que la misma tiene personalidad jurídica. Por ejemplo, un Ministerio es una organización administrativa no personificada, por cuanto que no tiene personalidad jurídica. En cambio, una administración municipal, si tienepersonalidad jurídica. La distribución horizontal de la administración pública no tiene personalidad jurídica, por el contrario, la distribución vertical de la administración pública sí tiene personalidad jurídica.

1. Organización Administrativa Central y Descentralizada:La distinción entre organización administrativa central y descentralizada, se da también en los tres niveles de la Administración de un Estado Federal. En efecto, a Nivel nacional la organización administrativa central es la que corresponde a la República, como persona político-territorial y está constituida por la Presidencia, a nivel Estadal la organización administrativa central es la que corresponde a la Gobernación y, a nivel Municipal la organización administrativa central correspondería a la propia municipalidad a cargo del Alcalde; finalmente, en los tres casos la organización administrativa descentralizada está compuesta por los Institutos autónomos Nacionales, Estadales y Municipales respectivamente.(La Centralización en su sentido más general puede ser entendida como la acción de reunir o concentrar todos los asuntos de índole político o administrativo en un solo órgano. Por otro lado, la descentralización es aquella en la cual las funciones del Estado son llevadas a cabo por diversos órganos con competencias determinadas. Por lo tanto, la descentralización no es otra cosa que un descongestionamiento de los órganos del Estado, esto se configura cuando el Estado asigna a otros organismos de la Administración Pública competencia para conocer y dar solución a los asuntos propios de dicho ente.)

1. Características de la Organización Administrativa:

1. La Unidad: de mando, de criterio y de ejecución. Es la esencia de toda organización de la administración pública, sobre todo cuando los órganos se van a integrar para el cumplimiento de un fin; sin unidad no se logran los objetivos.
2. La Uniformidad: La idea de la uniformidad tiende a acompañar a la organización administrativa, en el sentido de que en ella, los órganos no tienen gran variedad. Uniformidad que surge por oposición a variedad. En el caso de los Municipios a los cuales se les debe atender con base a diferentes elementos, la constitución prevé el Art. 169 - CRBV.
3. La Autonomía: Cada órgano tiende en general, a actuar dentro de su competencia con cierta autonomía. Por eso puede decirse que las organizaciones, en general, tienen vida propia, sean personificadas o no.
4. La Responsabilidad: Cada organización tiene una responsabilidad derivada del ejercicio de las competencias que se le han asignado. Sin embargo, la responsabilidad administrativa, en última instancia, está ligada al hecho de que la organización administrativa en cuestión, tenga o no personalidad jurídica, ya que sólo responde de daños y perjuicios, quien tiene personalidad jurídica.
5. La Subordinación:En efecto, aun cuando la autonomía sea una característica de la organización administrativa, ello no implica independencia por lo que la subordinación es otra característica dentro la estructura general del Estado.  Por ejemplo: el Ejecutivo y el Legislativo son derivados del pueblo.
6. La Universalidad: La variedad y extensión del fenómeno administrativo han provocado, en el campo público, una universalidad de la organización administrativa, en el sentido de presencia u omnipresencia. Es un complejo que está presente en todos los aspectos de la vida económica y social, cada vez más, a través de todo el proceso de intervención estatal tan característico de las últimas décadas. (Exigencias Colectivas)

 NOTA: LEER EL LIBRO  FUNDACION ESTUDIOS DE DERECHOS ADMINISTRATIVOS. II CONGRESO VENEZOLANO DE DERECHO ADMINISTRATIVO ORGANIZADO POR LA ASOCIACION VENEZOLANA DE DERECHO ADMINISTRATIVO.  VOL. 1  CARACAS  2014

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