Lección 1: Organización administrativa y Derecho

Lección 1: Organización administrativa y Derecho

Los temas de organización han sido materias que prácticamente no han ocupado nada en el derecho administrativos, es decir materias en la que apenas había doctrina. Se trataba más bien de una co222ncepción puramente doméstica de la administración, careciendo la estructura interna de relevancia jurídica porque no afectaba a su desarrollo. Con el paso del tiempo , se ha ido reivindicando la relevancia jurídica de la organización.

En la segunda mitad del siglo XIX, esta perspectiva cambia  y la administración empieza a asumir muchas más tareas que hasta el momento correspondía a la sociedad civil o a las empresas. De este modo surge la necesidad de la Administración de diversificar sus funciones, pasando a asumir muchas más competencias de las que tenían hasta el momento.

Esta diversificación se debe como consecuencia de la aplicación de los distintos modelos de organización que se han ido empleando a lo largo de la historia en el mundo de las empresas y que fueron trasladados a la Administración.

Es así como empiezan a surgir fenómenos como la emergencia de la personificación instrumental al servicio de la huida del derecho administrativo.

De este modo tenemos hoy en día a una Administración con infinidades de competencias que en su comienzos no existían, y es, este contexto, cuando empieza a tener gran importancia la organización de la Administración.

Desde siempre se ha dicho que la Administración tiene una función objetiva.

Ésta, debería funcionar como una empresa eficiente, que normalmente tiene una dirección fuerte, centralizada, justificada y legitimada por la propiedad de la misma en manos de una persona o grupo.

En el caso de la Administración Pública ésta debe, sin embargo, responder, además a otros requerimientos constitucionales, aparte del de eficacia, y que pueden entrar en conflicto con éste último.

Hoy en día la organización de la administración viene incluso regulada por la Constitución, a propósito de poder ejecutivo art 97 y siguientes y en lo que distingue dos organizaciones: el Gobierno y la Administración ( título 4). El gobierno tiene un estatuto mucho más político en la medida que es un órgano con legitimidad directa, mientras que la administración tiene un estatuto más burocrático (103- 107 CE)

De entre los artículos que se refieren a la organización de la Administración pueden citarse el artículo 97 de la Constitución que prevé la dirección por el Gobierno de la Administración civil y militar o el artículo 149.1.18 que establece las reservas al Estado la competencia sobre las bases del Régimen de las Administraciones públicas.

De este modo, observamos que la CE establece en el artículo 97 la organización de Administración  y en los artículo 103 a 107 describe los principios, funciones y controles de la misma.

Lo mismo sucede con la Administración local, que es la rúbrica del Capítulo II del Título VIII de la Constitución, al igual que la Administración autonómica a la que se refiere el citado artículo 149.1.8 y el 147.2.

La Constitución tiene por tanto una reserva destinada a la Administración, en la que establece una serie de principios a seguir por parte de la administración, y que vienen regulado desde el art. 103 al 107.

Entre todos ello, en primer lugar, trataremos la potestad organizatoria.

Se trata de un elemento de la autonomía del que pueden gozar las personas de Derecho público, como las Administraciones territoriales (para los entes locales : artículo 4.1.a LBRL), las Universidades públicas (art 27.10 CE) o las “Administraciones independientes”

En todo caso, estas personas carecen de autonomía de la voluntad y por ello su potestad organizativa está al servicio de sus fines predeterminados por el ordenamiento jurídico y se ejerce “de acuerdo con la ley” (art. 103.2 CE)

Respecto a este tema uno de los problemas fundamentales en toda organización es la de saber quién tiene el poder para establecerla. Ese problema queda resuelto en con la reserva directa de Ley que luce el artículo 103 de la CE.

La potestad organizatoria, cuyo principio fundamental es el de la reserva relativa de Ley  recogido en el artículo 103.2 CE prevé que los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados “de acuerdo con la Ley”, principio que ha sido incorporado también en los Estatutos de las Comunidades Autónomas .

No obstante, se trata de una reserva de ley relativa porque no se dice que la organización se haga por la ley, sino de acuerdo a ley con la Ley. Esa formulación deja un amplio margen al legislador –estatal o autonómico- para reconocer el papel determinante que el Ejecutivo ha de tener en la organización del aparato administrativo .

Sin embargo, en la práctica, el legislador no ahoga el espacio decisional del Ejecutivo en materia de organización, porque , por razones práctica, ha de ser el Ejecutivo el que tome la mayor parte de las decisiones concretas; y por otra parte, la propia lógica constitucional y el principio mismo de separación de poderes lleva a que, si ha de ser el Gobierno el que dirija la Administración civil y militar y ejerza la potestad reglamentaria (art 97 CE), deberá ser el Gobierno el que tome las decisiones oportunas sobre los aspectos más inmediatos y ejecutivos que no le pueden así, ser sustraídos por el legislador sin poner en cuestión en cierto modo la separación misma de poderes y la atribución de competencias que hace la misma Constitución.

Por eso la Constitución se limita a establecer que la organización administrativa se hace de acuerdo con la Ley y no por la ley misma; con ello se le está dejando un espacio normativo al Poder ejecutivo.

Pues bien en el ámbito de la Administración General de Estado debe tenerse en cuenta  que la creación de órganos depende del Gobierno de la Nación (Presidente, Vicepresidentes en su caso, y Ministros.) De acuerdo con esto, y en desarrollo de la reserva de la Ley relativa establecida en la propia CE, la LOFAGE en su artículo 8.2 atribuye al Presidente del Gobierno la determinación del número, denominación y ámbito de competencias de los Ministerio y Secretarias de Estado.

Por su parte la Ley de Gobierno en el art. 2.2. j) insiste en ello al atribuir al Presidente la competencia para «crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado»

 También le corresponde la aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno.

En lo que se refiere a los demás órganos el artículo 10 de la LOFAGE –y el artículo 5 de la LGob– atribuye la competencia al Consejo de Ministros mediante Real Decreto a iniciativa del Ministerio interesado y a propuesta del Ministro de Administraciones Públicas. Conforme a esta exigencia en el Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, se establece la estructura orgánica básica de todos los departamentos ministeriales hasta el nivel de subdirector General, si bien debe tenerse en cuenta que cada Departamento o Ministerio cuenta con su propio Real Decreto de desarrollo de esa estructura orgánica básica. Por lo tanto, estos Reales Decretos específicos desarrollan su estructura entrando en el detalles de las competencias y funciones de cada órgano.

Por debajo de subdirector general los órganos se crean, modifican y suprimen por Orden del Ministro respectivo, previa aprobación del Ministro de Administraciones Públicas

Igualmente, las unidades que no tengan la consideración de órganos se crean, modifican y suprimen a través de las relaciones de puestos de trabajo.

En lo que se refiere a las CCAA, éstas se rigen en primer lugar por sus respectivos Estatutos de Autonomías.

Con carácter general, e independientemente de su denominación concreta del instrumento que se emplee (Real Decreto, Orden) y del órgano responsables (Presidente, Consejo, Ministro) o del nivel territorial (Estado, CCAA o Entidades Locales) la potestad organizatoria se articula, por lo general, a través de reglamentos. Reglamentos producto del ejercicio de la potestad organizatoria que, si bien son elaborado a través de un procedimiento específico, siguen el régimen común de las normas reglamentarias por lo que respecta a su aplicación y revisión judicial. Más allá de estas normas estructurantes de la organización administrativa, la potestad organizatoria también puede ejercerse a través de actos, como es el caso de las decisiones de delegación de competencias, de

avocación o de sustitución, entre otras.

En segundo lugar, el artículo 103.1, además de sentar los principios generales a los que ha de atenerse la actuación administrativa, sienta también principios de marcado carácter organizatorio: principios de eficacia, jerarquía, descentralización desconcentración y coordinación.

El principio de eficacia constituye una referencia constitucional inevitable que debe contribuir a acabar con la idea de que la Administración puede no ser eficaz. Pues bien, ello no puede ser así, por más que las administraciones públicas, están sujetas a requerimientos que les puedan hacer perder agilidad por razón de atender otros valores. Todos los principios enumerados en el ya mencionado artículo 103.1, pueden ser vistos como formas de encontrar la eficacia en la Administración.

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