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EL CONGRESO DEFINICIÓN Y FUNCIONES

En la mayor parte de los sistemas políticos contemporáneos se advierte la presencia de una institución que, aunque denominada de forma diferente según los países (Congreso, Parlamento, Asamblea Nacional, Estados Generales, Consejos, etc.), se ha venido definiendo como “Parlamento”. En el modelo peruano la Constitución Política le asigna la definición específica de “Congreso de la República”, sin embargo, a lo largo de la historia hemos tenido instituciones parlamentarias que han tomado diferentes denominaciones: congresos, asambleas o convenciones, por citar algunos ejemplos.

En este sentido cabe hacer la distinción entre “Asamblea Parlamentaria” y “Parlamento”, que vendría a ser la distinción más notable entre las instituciones encargadas de representar al Poder Legislativo.

En el primer caso, las Asambleas Parlamentarias, “se ubican entre las deliberativas y tienen como función principal elaborar leyes; sus miembros son elegidos mediante sufragio popular y se constituyen en un cuerpo político que crea la legislación de un país y determina la orientación de sus asuntos públicos” En el segundo caso el mismo autor las denomina como “un órgano político colegiado de carácter representativo en el que recaen las funciones más elevadas de la dirección del Estado y quien, además de la función creadora de leyes, ejerce –entre otras– la de controlar los actos de los gobernantes, de acuerdo con las constituciones y con el sistema político en el que actúa” Para nuestro caso, de acuerdo al uso común, se suele usar la palabra “Parlamento” o “Congreso” como sinónimo de Poder Legislativo o para denominar a las instituciones en las que reside o se ejercita dicho poder.

Para definir el Congreso es preciso señalar las principales características que delinean la institución parlamentaria, debido a que el marco normativo suele ser rebasado o resulta escueto para poder expresar cabalmente la naturaleza del Congreso.

FUNCIONES CONTEMPORÁNEAS DEL PARLAMENTO

• Maurizio Cotta, en el capítulo referido a Parlamentos y representación, del texto Manual de Ciencia Política publicado en 1986, de manera sintética habla de las funciones del Parlamento5

1. De representación, de alto valor constitutivo para los parlamentos, expresada normativamente y casi siempre de modo explícito en los textos constitucionales, aunque de forma muy simple. Formulada así: “El parlamento representa a la nación o al pueblo”, permanece en un nivel de abstracción que resulta, muchas veces, de escasa utilidad empírica.

2. De control sobre el gobierno. Respecto a este punto el autor distingue entre un control ejercido por el Parlamento en su conjunto y el ejercido por uno de sus componentes. Si se refiere al Parlamento en su conjunto se puede hablar de un control sobre el gobierno en una acepción muy general y más estructural que funcional; es decir, en el sentido que determina el carácter de la misma forma de gobierno, en este caso el carácter parlamentario del propio gobierno, a diferencia del presidencialista. En el segundo caso se refiere a actividades concretas como vigilancia, examen e investigación. No se puede hablar ya de un modo genérico del Parlamento, sino que es necesario especificar sus partes. Por lo menos será necesario hablar de mayorías y de oposición. Por tanto, en un sentido técnico, la función de control del Parlamento sobre el gobierno es esencialmente una función llevada a cabo por las minorías parlamentarias, es una prerrogativa de las fuerzas de oposición, mientras que, por otra parte, de la mayoría se deberá esperar más bien un apoyo público a la acción del gobierno. En consecuencia, se confía en los instrumentos de los cuales la oposición puede disponer: por un lado el instrumento de la publicidad y por el otro la posibilidad de obstaculizar y mediatizar la actuación de los programas de gobierno

3. De elaboración política. La dimensión funcional asociada de manera más significativa a las asambleas parlamentarias es naturalmente la legislativa. La forma más elevada de producción normativa se atribuye, en el ordenamiento constitucional de todos los países democráticos, al Parlamento.

• Miquel Caminal Badía, en el capítulo “La Representación y el Parlamento” de su libro Manual de Ciencia Política 6, distingue básicamente cuatro funciones, que son:

1. La función representativa.

“La función representativa es la base de todas las demás. El Parlamento, que representa una sociedad que es plural en su estructura social, cultura, creencias, valores y opiniones políticas, tiene que cumplir una función de caja de resonancia y, si cabe, de receptor y canalizador de demandas, opiniones, peticiones e iniciativas políticas o legislativas de los ciudadanos y ciudadanas”.“El interés general que representa el Parlamento es una abstracción si no se concreta en una comunicación permanente, real y cotidiana entre representantes y representados”.

2. La función legitimadora.

“La función legitimadora se deriva de la condición representativa del Parlamento. La elección legítima del Parlamento sirve, igualmente, para intervenir en la elección y legitimación de otros órganos del Estado”. “Las asambleas legislativas intervienen en la designación y renovación de otras instituciones del Estado”.

3. La función de control legislativo.

“El control legislativo ha sido y es la función que ha distinguido siempre al Parlamento. La idea de que el Parlamento elabora las leyes ha sido tan influyente que si se hiciera un sondeo entre la población con la pregunta ¿Quién redacta las leyes?, la respuesta sería contundente: El Parlamento. Pero la realidad no es exactamente esta”. “El Parlamento comparte la función legislativa con el gobierno, pero tiene, en exclusiva, la potestad legislativa en el sentido de tener la capacidad de decisión última sobre las leyes, o normas con rango de ley, que son objeto de elaboración o aprobación. No se puede aprobar ninguna norma con rango de ley fuera del Parlamento o al margen de su control. Puede que las leyes “no se elaboren” en el Parlamento, pero tienen que circular, de una u otra forma a través del Parlamento”.

El concepto de ley ya no es el mismo que el de doscientos años antes. En las democracias representativas la función legislativa ya no consiste únicamente en aprobar leyes concebidas como normas generales, sino que la ley es, sobre todo, una forma común, particular y cambiante de acción política.“¿Quién pues, elabora las leyes? El gobierno, ya que gobernar es tomar decisiones

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