Reforma Petrolera

LA REFORMA PETROLERA DE MÉXICO: ¿DOS SEXENIOS SIN POLÍTICA ENERGÉTICA?

INTRODUCCIÓN

En este trabajo se pretende demostrar que la propuesta de modificación de diversas instancias legales y de creación de nuevos instrumentos administrativos, que constituyeron el paquete de reforma energética enviado por el Ejecutivo Federal al Senado de la República, junto con un diagnóstico de la industria petrolera y los considerandos correspondientes, transitó por un proceso legislativo no visto en las últimas décadas. La credibilidad de esta ruta se tradujo en un beneficio neto para el sistema político mexicano, particularmente en lo que respecta a la relación Ejecutivo–Legislativo y a la imagen del presidente ante el exterior. Asimismo, y no obstante que la propuesta fue objeto de modificaciones sustanciales por parte del Senado, entraña un beneficio para la administración de la entidad más grande y con mayor impacto económico del país, Petróleos Mexicanos (Pemex), que por fin alcanza parte de la autonomía de gestión por la que había luchado desde hace varios lustros. Como contrapartida, la reforma tiene un impacto muy limitado en la esfera económica de México y en su desarrollo tecnológico futuro, además de que carece de instrumentos que obliguen al Ejecutivo a traducir el mandato del Legislativo en un nuevo programa de acción del sector energético, con particular referencia a la industria petrolera.

El trabajo inicia con una sección en que se revisan los antecedentes de la reforma; es decir, se centra en el manejo de la industria de los hidrocarburos durante el periodo 2000–2007, el cual no se sustentó en un marco de planeación de la economía nacional y sectorial, porque éste virtualmente no existía. En la segunda sección se discute la política energética del gobierno del presidente Calderón, la cual se desprende del Plan Nacional de Desarrollo 2007–2012 (PND 2007–2012), el Programa Sectorial de Energía 2007–2012 (PSE 2007–2012); el diagnóstico elaborado por la Secretaría de Energía (Sener) para sustentar la propuesta de reforma y, finalmente, el contenido de ésta. En la tercera se pasa al debate que surge de la propuesta del Ejecutivo, para lo que se analizan diversos argumentos que la corrigen o desaprueban y que se desprenden de los foros promovidos por el Senado de la República entre mayo y julio de 2008, las contrapropuestas del Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Frente Amplio Progresista (FAP) y el Partido Verde Ecologista (PVE), así como de los foros que llevaron a cabo, entre abril y agosto de 2008, las universidades Nacional Autónoma de México (UNAM) y Autónoma Metropolitana (UAM). En la cuarta sección se hace un análisis de los siete dictámenes que finalmente turnó para su revisión el Senado de la República a la Cámara de Diputados, el 23 de octubre siguiente, trámite que se llevó a cabo en apenas cinco días y que no condujo a cambios en los documentos.

RESUMEN

El trabajo da evidencias respecto a las limitaciones de la planeación energética en las últimas administraciones y pone en perspectiva el peligro en que se encuentra la industria petrolera del país ante la eventualidad de que, o bien se tomen decisiones equivocadas para su desarrollo futuro, o bien el Ejecutivo opte por instrumentar parcialmente la reforma modificada por el Congreso. Ya con lo logrado perfectamente puede mandar al mundo la señal de que los partidos y el gobierno central han logrado un consenso y que con ello México avanza en la lista de reformas de primera y segunda generación en que tanto han insistido los organismos financieros internacionales. Pero esa, que es una meta para el presidente —como en su momento fue la "reforma" fiscal–, no sólo resulta insuficiente para los requerimientos de financiamiento del gasto público, sino que de ninguna manera puede ser una meta para el país en su conjunto. Por tanto, se insta a las autoridades no sólo llevar a cabo la reforma en los términos en que la acordó el Congreso, sino también a modificar el sistema nacional de planeación y ajustar el diagnóstico de la Secretaría de Energía (Sener), así como el PND 2007–2012 y el PSE 2007–2012.

ANTECEDENTES: EL PERIODO 2000–2007

Durante el periodo en que Vicente Fox consideró que México debería administrarse con criterios corporativos, lo que hizo que los funcionarios a cargo de la planeación nacional solicitaran a sus contrapartes responsables de los sectores y las regiones imprimir en sus documentos el sello del nuevo gobierno: planeación estratégica, visión del sector, actividad o región (lo que se quería llegar a ser en 25 años), misión (su razón de ser) y análisis costo–beneficio de cada acción. Asimismo, se dio un peso excesivo a los instrumentos (mecanismos) y metas (cuantificación de las acciones anuales o de corto plazo) y se dejó en un plano secundario el diagnóstico.

Aunque no hubo intentos tangibles por reformar al sector energético, tampoco se pensó en ajustes de otra naturaleza. Por una parte, nunca se turnó al Congreso una propuesta concreta de reforma energética, y los documentos que conforman el marco jurídico del sector no se movieron un ápice, a pesar de que el Ejecutivo contó durante su administración con cuatro diferentes secretarios de energía, todos con la encomienda de reformar el sector. Por otra, jamás se vinculó de manera convincente a la industria petrolera con el sector energético; a éste con la política macroeconómica, o al menos con la fiscal (la propuesta fallida de reforma del Ejecutivo en este terreno se circunscribía a la aplicación generalizada del impuesto al valor agregado —IVA), y a las fuentes energéticas renovables con las no renovables.

La difusión de las intenciones del Ejecutivo de llevar a cabo una reforma energética sustentada en la intervención del capital privado nacional e internacional (algo asentado explícitamente en el PSE 2001–2006 y expresado por el presidente en sus giras al exterior) exacerbó el nacionalismo de los mexicanos en relación con la industria petrolera.

En el gobierno de Fox, México dejó de colaborar con la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) a fin de regular el mercado, práctica que se había iniciado en 1998, cuando los precios se encontraban en niveles excesivamente bajos y en la que tenía particular interés el presidente Hugo Chávez, de Venezuela. Esa desavenencia fue el origen de las rivalidades entre ambos mandatarios (Gutiérrez, 2008) que culminaron con el abandono de Venezuela del Grupo de los Tres, en mayo de 2006, y cuya virtud consistía en que los dos países citados, más Colombia, habían logrado ponerse de acuerdo en la constitución de uno de los tratados

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