Resumen La Política Social Argentina en perspectiva histórica

La Política Social Argentina en perspectiva histórica

En la Política Social existen tres regiones que se constituyen a través de la política del trabajo, la política universalista y la política asistencial.  Estas tres regiones de la política social moderna muestran tres grande periodos históricos:

1. Política Social del Estado capitalista clásico: Se ordena alrededor desde la expansión del mercado de trabajo capitalista y de la homogenización sociocultural del Estado Nación.
2. Política Social del Estado Social: En donde se adquieren los caracteres de condición del estatus de los asalariados y los mínimos universales de vida garantizados por el Estado denominado en este caso como Estado de Bienestar o Social.
3. Política Social del Estado Capitalista Neoclásico: Se gestiona la flexibilización y precarización del empleo, la transformación de los seguros sociales y las instituciones universales y la expansión de dispositivos de detección, intervención y neutralización de los conflictos provenientes de los grupos de riesgo.

La Etapa del Estado Capitalista Clásico:

• Política Del Trabajo: expandió el empleo asalariado en la estructura social (por vías coercitivas), creando mano de obra disponible para la salarizacion, disciplinó las condiciones de trabajo (prohibió el empleo infantil, regulo el empleo femenino, estableció máximos de trabajo horaria y semanal la responsabilidad patronal por accidentes de trabajo) y reprimió los levantamientos sociales de resistencias a las condiciones materiales de la salarizacion masiva. A su vez los trabajadores desarrollaron estrategias tendientes a “socializar” los riesgos de pérdida de ingresos por accidentes de la vida activa como el desempleo, enfermedad, vejez y muerte a través de la formación de cajas mutuales compensadoras de gastos y prestadoras de servicios a los aportantes y sus familias; por otro lado los trabajadores se organizaron para buscar formas de protestar y resistir las condiciones precarias e inestables de la salarizacion , de ahí surgen las coaliciones defensivas que formaron las bases de los sindicatos.
• Política de Servicios Universales: Establecerán un conjunto de modos de intervención social sobre los cuales el nuevo Estado-nación tendrá obligaciones básicas respecto de la población. Las características culturales, las capacidades reproductivas, la estructura social y demográfica, comienzan a ser temas de intervención pública. La universalización  de la educación pública derivo en un complejo institucional capaz de transferir un conjunto mínimo de recursos simbólicos y étnicos que logren homogeneizar la estructura social a través de la relativización de barreras étnicas, geográficas, religiosas y socio económicas. La Salud Publica se despega del dispositivo religiosos – asistencial a través de la profesionalización de la medicina y la secularización de los establecimientos hospitalarios, este proceso fue desencadenado por la aparición de los imperativos de higiene y sanidad publica en el nuevo mundo urbano. La medicina privada sigue cubriendo las necesidades de las clases altas y medias, la medicina asociativa cubrirá las necesidades de los asalariados agremiados, y por ultimo  las instituciones y los hospitales púbicos brindaran atención gratuita y de crecente complejidad a los estratos de ingresos bajos o nulos.
• Política Asistencial: a través de prácticas e instituciones se comenzó a gestionar la supervivencia, el sostén y la resocialización de individuos y grupos de “desafiliación” social. Esto se lleva a través de dos procesos que modifican el sentido de la asistencia social, por un lado el tradicional dispositivo diferenciador entre desvalidos susceptibles de ayuda y válidos susceptibles de disciplinamiento y represión adopta la especificidad de los imperativos del empleo asalariado. Por el otro las condiciones de supervivencia de una porción de los propios asalariados se transforma en objeto de atención, eventualmente de intervención. Surgen así modalidades de asistencia social marcadas por el nuevo sentido de “pobreza” y por la búsqueda y construcción de “poblaciones – objeto” de intervención. Paralelamente, el dispositivo asistencial se seculariza hacia formas de “beneficencia” no religiosa, y se desliza gradualmente hacia la intervención pública estatal.

Estado capitalista en Argentina:

• Política del Trabajo: ante la llegada de la inmigración transatlántica masiva en un contexto de expansión de las relaciones capitalistas urbanas y rurales realizaron un cambio del trabajo forzoso (servicio semiservil conocido como conchabo donde se explotaba a los indígenas o mestizos a través de métodos represivos) al trabajo libre con fuertes diferencias regionales, en el mundo rural y centros urbanos del interior. Estas nuevas relaciones salariales originaron conflictos entre capital y trabajo e intervenciones sociales. Estos conflictos  o “cuestiones sociales” despertaron dos actitudes. Una la Liberal reformista, dispuesta a negociar una regulación del conflicto entre patrones y empleados por parte del Estado y las leyes materializadas en intervenciones públicas y en la legislación y una actitud represiva  que ve estos conflictos como una amenaza al orden social, se originan instrumentos represivos como las Ley de Residencia (1902) y la figura jurídica del Estado de Sitio y la Ley de Defensa Social (1910). Surgen también las formas asociativas de protección social capaces de sostener el ingreso de los asalariados frente a los “riesgos “más acuciantes de la vida activa: la vejez y la muerte. A principios de siglo, poseían sistemas de jubilaciones y pensiones, las iniciativas del Estado para darles extensión y sistemicidad encontraron oposición gremial a sistemas que veían como expoliadores y reductores de la autonomía de los sindicatos asociados.
• Política de Servicios Universales: Aparece en nuestro país vinculada al descubrimiento de la importancia estratégica de la población y sus condiciones de vida. Esta preocupación por la población y sus condiciones de vida. Esta preocupación por la población estaba presente, sobre la ocupación de los espacios vacíos y la conformación de contingentes de brazos capaces de producir trabajo y riqueza. Se incorporan los dilemas propios a las consecuencias de la inmigración masiva como las condiciones de vida en una ciudad sobrepoblada , la “nacionalización” cultural de los recién llegados; que originaron intervenciones públicas universales o universalizantes, dentro de las cuales aparecieron el sistema de educación pública básica y el auge del higienismo (sanidad y salud pública). Al comienzos de 1880 aparecen las leyes regulatorias y las primeras inversiones sistemáticas del Estado en la creación de un sistema de educación básica de carácter nacional. El resultado fue un sistema de instrucción laica y obligatoria hasta los 14 años.  La educación media publica tuvo un estilo civista enderezado a proveer los cuadros esenciales de la propia administración estatal. La universidad pública continuaría siendo un baluarte de las clases dominantes hasta la Reforma Universitaria de 1918. Con respecto a la Salud, las grandes epidemias determinarían que los problemas de salud y la enfermad ingresaran con creciente relevancia a la agenda del Estado, en forma de preocupación por la  higiene pública. En los años ´30 la salud continuaba siendo un asunto en parte privado, en parte asociativo, en parte filantrópico-caritativo. Fuera de los fondos previsionales y de los seguros de accidentes de trabajos (ley de 1915), la Argentina siguió careciendo de esquemas de protección colectiva sistematizada de salud.
• Política Asistencial: Por debajo del mercado de trabajo libre en expansión y de las redes de protección mutualista el sistema asistencial mantiene estabilidad relativa, como instrumento de política social en la Argentina, se origina un pasaje de la caridad de antiguo régimen a la filantropía liberal con claridad a una población asistida sobre la cual actúa “la Beneficencia”, el sistema asistencial que denominan a la Sociedad de Beneficencia de la Capital y sus símiles del Interior es problematizado por primera vez en una clave propicia a la funcionalización de la asistencia respecto del mercado de trabajo. En los años ´30, la asistencia social sigue transitando el pasaje de una filantropía no demasiado sistemática a una asistencia social relativamente laicizada y profesionalizada. La crisis económica introdujo la idea de que la pobreza podía ser un fenómeno coyuntural de la economía capitalista, se piensa así una noción de pobreza como situación que incumbe a la sociedad reparar y una noción del empleo, como condición que el Estado debe normalizar y proteger. La asistencia social sigue teniendo el carácter de recurso del que el Estado debe disponer para sanear el cuerpo social, esta asistencia coexiste con la preocupación de “administrar una población” constituida como “capital humano”, reorganizando las intervenciones de manera de garantizar la reproducción de la fuerza de trabajo urbana. En esta lógica, se asienta el surgimiento del Servicio Social.

La Etapa del Estado Social:

• Política del Trabajo: Transformo  a las relaciones salariales en un estatus, garante de ciertas condiciones de vida frente a las irregularidades del ciclo económico y los riesgos individuales de la vida activa, incluso habilitante de procesos de movilidad social ascendente.  Una regulación tutelar del contrato de trabajo tendió a asegurar la estabilidad de los salarios respecto de los costos de vida, la transferencia sistemática y negociada de las ganancias a los asalariados y la estabilidad en el puesto de trabajo. El Estado reconoció y estabilizo a las organizaciones sindicales transformándolas en interlocutoras de negociación con las asociaciones patronales.
• Política de Servicios Universales: Implico una fuerte expansión del acceso, la intensidad y la calidad de cobertura de los sistemas educativos, de salud pública y de infraestructura social, el sector educativo público, expandido hacia la enseñanza media y universitaria, se transformó en una llave de acceso a un mercado de trabajo asalariado oferente de posibilidades de movilidad social ascendente. La Salud Publica tendió a completar una red de prestaciones gratuitas, desde la atención primaria hasta los servicios de alta complejidad. El Estado del siglo XX desarrolló además una serie de servicios de infraestructura social que elevaron el piso de condiciones de vida de la población (vivienda social, transporte público, comunicaciones y energía) garantizando el acceso a la mayor parte de la población, independientemente de condiciones socioeconómicas o ubicación geográfica.
• Política Asistencial: Se especializo en la atención de aquellos individuos y grupos que por diferentes razones no ingresaban al mercado de trabajo, o que ingresaban de un modo inestable o marginal y la salarizacion no garantizaba el estatus social acorde. A través de otras políticas se promovían las capacidades de sujetos y grupos de riesgo para lograr insertarse de una manera más estable y menos precaria en el mercado del trabajo.

Estado Social en Argentina:

• Política del Trabajo: El periodo de 1943-55 fue una etapa histórica clave. En esta etapa cambio la intensidad y la relación entre las dos lógicas de la intervención social, aquellas que llamamos lógicas de intervención “en el centro” y “en los márgenes”. Se consolido, en primer lugar, un nuevo tipo de intervención en el centro, basada en la expansión de una condición de los asalariados protegida y regulada por el Estado. Estas transformaciones fueron por la vía de una relación menos conflictiva y más “protectiva” del Estado en los conflicto, culminando en una alianza estratégica entre Estado y sindicatos (sostén esencial del gobierno peronista). En segundo lugar, la intervención en las márgenes, efectivizo por una parte la asistencia social por primera vez en términos de derecho ciudadano y de deuda pública, al mismo tiempo descubrió el valor político de una asistencia social eficaz; y el grueso de la asistencia pública continuo siendo paraestatal, canalizándose a través del partido gobernante, con el Estado como refuerzo financiero y legal. El aumento del salario real se convirtió en el elemento de transferencia de ingresos de índole redistributiva de mayor intensidad de la política social del peronismo.  El otro elemento fue la consolidación de la fuerte tutela pública del contrato de trabajo. El Estado medió en los conflictos entre capital y trabajo, dando origen a la conciliación obligatoria; aparece el Fuero Laboral como parte del dispositivo tutelar de las condiciones de salarizacion dela fuerza de trabajo. El sindicalismo comenzó a brindar servicios sociales a sus afiliados y se transformaron en sociedades capaces de recaudar aportes. La masiva afiliación de asalariados y la obligatoriedad de los aportes a fondos sociales convirtieron a los sindicatos en el anclaje básico de la protección social argentina. Los fondos previsionales se multiplicaron y ampliaron. Aparecieron las asignaciones familiares por convención colectiva. Hacia el final del periodo la cobertura de riesgos de la vida activa se había ampliado y abarcaba a la casi totalidad de los asalariados formales. El “sistema”, continuo estando armado en base a cajas autónomas, dependientes más o menos directamente de los sindicatos, y por ende fragmentadas según patrones regionales y de ramas de actividad. Los seguros de salud argentinos se consolidaron en forma de organizaciones mutuales cogestionadas por empleadores y gremios, sin integración formal alguna con el sistema de hospitales públicos. Luego del golpe de Estado de 1955, las tendencias de estas políticas se consolidaron. Así, la centralización semiestatizacion de las cajas previsionales se produce en 1958 y la consolidación de sus sistemas de reglas en 1969, en 1963 la ley regula por primera vez un salario mínimo, obligatorio e indexable; y en 1970 se consolida el régimen de seguros de salud de las Obras Sociales. Durante la segunda mitad de los años ´70 y durante los años ´80 la Argentina presencio el crecimiento de la pobreza, la caída en la tasa de generación de empleo, la saturación de sector centapropista y la perdida posición de los salarios reales y de la calidad de la protección social de los asalariados. La Política Laboral estuvo asignada por la negociación directa Estado – sindicatos de la indexación salarial en un contexto de fuerte inflación y de convenciones colectivas congeladas.
• Política de Servicios Universales: los cambios del periodo 1943-55fueron clave también en el conjunto de políticas universalistas. E sistema de educación pública, implico la extensión y manifestación de la enseñanza media y secundaria; y la aparición de la preocupación por estrategias de instrucción vinculadas al desarrollo económico. En salud pública el balance es ambiguo, los proyectos de centralización y semiestatizacion quedan relativamente truncos; y el crecimiento del sector público en salud es intenso. La expansión de la red de hospitales públicos y de atención serán resultados del esfuerzo presupuestario de los gobiernos provinciales y de la Fundación Eva Perón. El Estado se mantuvo en estrategias de coordinación supra jurisdiccional y en el desarrollo de instituciones especializadas en atención específica; o en el desarrollo de medicamentos claves. El cambio más dramático en políticas universales provino de la estatización de los servicios públicos. Se nacionalizaron o crearon instituciones públicas de servicios en las comunicaciones, una parte del sistema de transporte urbano e interurbano, la infraestructura sanitaria y los servicios de energía.; esto tuvo un importante impacto redistribuido en forma de universalización del acceso y reducción relativa de costos de vida.  Estas políticas se mantuvieron y profundizaron las tendencias anteriores ampliando los “mínimos de ciudadanía” garantizados por la educación, la salud y los servicios públicos. En los años ´70 es la dictadura la que inicia el proceso de descentralización de la educación pública y el de privatización parcial de los servicios públicos. El complejo de políticas de salud estuvo más cerca de reformas sustantivas, aunque al cabo de los ´80 esas reformas habían sido marginales. Los intentos de continuar la estrategia de privatización de servicios públicos quedaron también truncos.
• Políticas Asistenciales: En los años ´30 era perceptible el avance de una visión que sintetizaba los problemas sociales en una trama única y los ligaba a un criterio de derecho ciudadano. Luego de la Primera Conferencia Nacional de Asistencia Social de 1933, el Poder Ejecutivo somete al Parlamento una Ley de Asistencia y Previsión Social. El proyecto inicial fue de crear un sistema público de asistencia a la pobreza que integrase intervenciones sanitarias y transferencias distributivas, sin embargo el grueso de la política asistencial publica se canalizo  a través de la Fundación de Ayuda Social Doña María Eva Duarte de Perón. La FEP (Fundación Eva Perón) realizo un doble tipo de acción: la “ayuda social directa” (distribuciones de bienes y dinero) y el mantenimiento de una infraestructura de instituciones asistenciales (hogares de tránsito y de ancianos, proyectos de vivienda, hospitales, centros recreativos y colonias de vacaciones, proveedurías de bienes a precios subsidiados), la importancia histórica de la FEP está, en dos aspectos. Todas las intervenciones llevaban como marca un discurso legitimatorio que circulaba entre la reivindicación del derecho a la asistencia social y la generación de un agradecimiento masivo al gobierno y a Eva misma que politizaba la relación FEP/Estado- receptores. En la FEP se combinaba la consolidación de una idea de obligación universal de Estado en la atención a la pobreza con el descubrimiento de la potencia político-electoral de la asistencia social. La impronta del Estado Social Argentino marcó los modos de integración social de la Argentina en las décadas siguientes al peronismo clásico. Luego del golpe de Estado del 55  las políticas asistenciales continuaron ocupando un lugar marginal en el marco de una economía de pleno empleo y masivamente formal. Durante la segunda mitad de los años ´70 y durante los años ´80 la Argentina presencio un crecimiento en la pobreza, la alta homogeneidad social relativa que caracterizaba al país comenzó a abrir paso a procesos “centrífugos” que quedaron de manifiesto en los años ´80.  La transición democrática (1983 – 1991) fue una etapa de crisis abierta del modelo de integración social, de las capacidades presupuestarias del Estado y del complejo argentino de política social. En el mundo de la política asistencial, se registró la aparición de la estrategia de combate a la pobreza con programas de emergencia alimentaria focalizados.

La Etapa del Estado Capitalista Neoclásico:

• Políticas del Trabajo: Contribuyeron a reformar el mercado de trabajo garantista de la etapa anterior. De modo que las intervenciones públicas se orientan a la desregulación general del mercado de trabajo y la reducción del peso relativo de los costos laborales. Esto implico acompañar los procesos de reducción y flexibilización de recursos humanos en los sectores públicos y privados. También se plasmó en una remercantelizacion parcial de la cobertura de los riesgos de la vida activa, creando los cuasimercados de gestión privada y regulación publica de seguros sociales.
•  Políticas de Servicios Universales: se dieron estrategias de revisión  de las competencias públicas de educación, salud e infraestructura social. En la educación y la salud pública, las estrategias se orientaron a procesos de desconcentración y descentralización, generando autarquía de regímenes y establecimientos en el marco de regulaciones básicas generales. En la infraestructura social básica se promovió, además de la descentralización de la gestión, la privatización lisa y llana de los servicios públicos.
• Políticas Asistenciales: se orientaron a la creación de una red mínima de intervenciones estratégicas sobre los grupos percibidos como portadores de mayor riesgo relativo en la nueva estructura socioeconómica. Se multiplicaron las intervenciones en forma de “programas sociales” con objetivos, plazos y financiamientos limitados. Los programas sociales se basaron en una intensificación de la focalización de la intervención en necesidades y grupos específicos, inaugurando además modalidades de reinserción tutelada de sujetos y grupos de riesgo en el mercado de trabajo.

Estado Capitalista Neoclásico en Argentina:

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