Seguridad Social

Normatividad en el Estado de México

En materia estatal tenemos tanto en: la Constitución Política del Estado Libre y soberano de México, la Ley de responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, diversas disposiciones que sientan las bases para conformar a plenitud un sistema para el servicio civil de carrera.

a) Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de México

La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, en su artículo 129 establece lo siguiente: “Los recursos económicos de que dispongan los poderes públicos del Estado y los ayuntamientos de los municipios así como sus organismos auxiliares y fideicomisos públicos se administrarán con eficiencia y honradez para cumplir con los objetivos y programas a los que estén asignados ...”. Aspecto importante que precisa como actitud, la eficiencia y honradez para manejo de recursos, por lo que es evidente el deseo del legislador de establecer patrones de conducta de los servidores públicos.

b) Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios

Por su parte la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios establece: en su artículo 1.- “Esta Ley tiene por objeto reglamentar el Título Séptimo de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, en materia de: ... II.- Las obligaciones en dicho servicio público...”; más adelante en su artículo 42 indica: “Para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia...”, en esta ley ya es clara la intención del legislador pues impone conductas a seguir para que la administración pública sea eficaz y busca congruencia en la actitud del servidor público con los fines del Estado.

c) Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios

Debe señalarse que el actual gobierno, preocupado precisamente por sentar las bases para un servicio civil de carrera promovió la creación de una Ley que contemplara los aspectos más importantes para tal efecto, como es la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, la cual contiene en su “Capítulo II del sistema de Profesionalización de los Servidores Públicos Generales”, las disposiciones para regular ya en forma general el procedimiento para el servicio civil de carrera, por lo que considero que es el momento idóneo para realizar las acciones necesarias para conformarlo.[22]

D. La transformación de los Servicios de Carrera

Durante largo años, los servicios de carrera en el mundo se consideraron paradigmas de eficiencia y un modelo a seguir para aquellos países cuyos gobiernos no los tenían. Francia, Estados Unidos y Reino Unido, entre otros, tenían cuerpos de funcionarios con gran prestigio y fuerte estabilidad en el empleo. Sin embargo, poco apoco las condiciones en las que éstos servicios civiles se habían desarrollado cambiaron, por lo que se hizo necesaria una transformación. Como señala Johan P. Olsen:

La mezcla de demandas y expectativas cambia y también cambia la concepción de lo que es un buen servicio civil y un buen servidor público. En periodos de transición estas concepciones cambian dramáticamente. El papel del servicio civil es desafiado y redefinido. La sabiduría convencional se vuelve herejía. Las virtudes administrativas se vuelven vicios. Las viejas aptitudes son descartadas y se demandan nuevos tipos de conocimiento, habilidades y programas de entrenamiento. Las estructuras roles y culturas organizacionales se etiquetan como “ilegitimas” y se legitiman unas nuevas.[23]

Así, por los diversos cambios a que se vieron expuestos (Luc Rouban identifica tres: el giro ideológico, la mayor restricción económica y el cambio organizacional),[24] cada país emprendió, con distintos matices, la reforma de sus sistemas de servicio civil. Los países anglosajones han realizado reformas más profundas, mientras que los países latinos se han rezagado un poco. Los primeros han tendido hacia servicios civiles más descentralizados, basados en contratos e inspirados por la administración privada. Por su parte, los países menos desarrollados han avanzado, con mayor éxito, en la instauración de sistemas de carrera para los funcionarios públicos.[25]

María del Carmen Pardo ha señalado que las estrategias seguidas en estos procesos de transformación integran cuatro componentes: la revalorización de la eficiencia y el consecuente desplazamiento de la experiencia como factor de cambio; la obligación de la alta burocracia para responder cada vez más a los mandatos de sus superiores políticos; el sector privado como ejemplo de “buena administración”; y la creciente vinculación internacional como resultado del proceso de globalización e integración de bloques económicos regionales.[26]

Estas condiciones han llevado a una nueva concepción de los servicios civiles, sobre la que puede decirse, en términos generales, que sustituye los servicios de carrera basados en la antigüedad y la permanencia por unos que valoran, ante todo, el mérito y la competencia.[27]

E. La sociedad y el servicio civil de carrera

Antecedentes

En el país, los antecedentes más cercanos de la seguridad social son la Ley de Accidentes de Trabajo del Estado de México que se expidió en 1904 y la Ley sobre Accidentes de Trabajo del estado de Nuevo León de 1906 en las que “se reconocía, por primera vez en el país, la obligación para los empresarios de atender a sus empleados en caso de enfermedad, accidente o muerte, derivados del cumplimiento de sus labores”.[1] Sin embargo, no existía todavía el reconocimiento de la responsabilidad del Estado en la provisión de bienestar social, que hasta entonces estaba circunscrita en su mayor parte al ámbito privado y familiar.

La Constitución de 1917 asume compromisos en materia social recogidos en los artículos 3, 73 y 123, entre los cuales se encuentran:

“garantizar la gratuidad de la enseñanza primaria impartida en los planteles públicos; aplicar medidas sanitarias preventivas en los casos de epidemias, invasión de enfermedades exóticas, alcoholismo y drogadicción; y fomentar, sin ninguna garantía ni procedimientos explícitos, el establecimiento de cajas de seguros populares (de invalidez, de vida, de cesación involuntaria de trabajo y de accidentes) y de sociedades cooperativas para la construcción de casas baratas e higiénicas”.[2]

Debe señalarse que México fue pionero en el tema, al mencionar constitucionalmente la seguridad social, la educación y la vivienda, tres pilares básicos del bienestar, en una época en que la discusión de las políticas de bienestar y de los derechos sociales era todavía un tema incipiente en la agenda internacional.

La creación del Departamento de Salubridad en 1917 y de la Secretaría de la Asistencia Pública en 1938 (que se fusionarían en 1943 formando la Secretaría de Salubridad y Asistencia), así como de la Secretaría de Educación Pública (SEP) en 1921, fueron avances importantes en materia de acciones sanitarias y de educación primaria, respectivamente. No obstante, en el campo de la seguridad social los resultados llegaron con mayor lentitud. En un principio, los empleados públicos eran los únicos que contaban con pensiones y hasta 1922 éstas fueron manejadas por la Secretaría de Hacienda. En 1925 se expidió la Ley de Pensiones Civiles y se creó la Dirección General de Pensiones Civiles de Retiro.[3] Esta Ley, que fue reemplazada en 1946 por la Ley de Retiros, comprendía la protección de la salud, préstamos y pensiones por vejez, inhabilitación y muerte y extendía su cobertura a los trabajadores del sector público paraestatal como los ferrocarrileros, petroleros y electricistas. Sin embargo, la gran faltante en estas Leyes era la cobertura de la atención médica y las medicinas.[4]

Aunque en 1929 se plasmó en el artículo 123 de la Constitución la necesidad de una Ley del Seguro Social (agregando el seguro de enfermedades a los seguros mencionados originalmente), fue hasta 1943 cuando se promulgó la Ley del Seguro Social, a pesar de varios intentos con ese mismo propósito en el sexenio cardenista. Con esta Ley se creó el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) que se convierte en la institución más importante en materia de salud y de seguridad social, la cual contaba con los siguientes beneficios: accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; enfermedades no profesionales y maternidad; invalidez, vejez y muerte, así como cesantía involuntaria en edad avanzada. Estos seguros eran financiados mediante contribuciones tripartitas del trabajador, el empleador y el Estado.

Dado que la cobertura se limitaba a trabajadores formales de las empresas paraestatales, privadas o de administración social, progresivamente se hicieron reformas para incorporar a otros sectores de la población: en 1955 se hizo obligatorio el aseguramiento de los empleados de las instituciones de crédito y organizaciones auxiliares de seguros y fianzas de la República Mexicana y en 1974 se modificó el artículo 123 fracción XXIX de la Constitución para incluir como sujetos de la seguridad social a “trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares”.

En su redacción original, el artículo 123 de la Constitución no consideraba a los trabajadores al servicio del Estado por lo que, en 1959, en el gobierno del presidente Adolfo López Mateos, se le añade un apartado B que garantiza sus derechos laborales como la protección ante accidentes y enfermedades profesionales, jubilación, invalidez y muerte, incluyendo también el rubro de vivienda, entre otros. En este mismo año se promulgó la

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