Jurisprudencia nacional y buenas prácticas de derecho interno en

Jurisprudencia nacional y buenas prácticas de derecho interno en

materia de acceso a la información

1. En los últimos años, el derecho fundamental de acceso a la información ha tenido un notable auge regional. En efecto, pese a que en la mayoría de las constituciones de los países de la región se reconoce de manera expresa o implícita el derecho de acceso a la información, a inicios del siglo XXI, sólo cinco Estados miembros de la OEA habían aprobado leyes de transparencia y acceso. Sin embargo, durante esta última década once países aprobaron este tipo de leyes^[1].

1. La Relatoría Especial se encuentra elaborando un estudio sobre los distintos marcos jurídicos existentes. No obstante, con independencia de los distintos marcos normativos, existen algunas decisiones judiciales que han promovido de manera notable los estándares aplicados en cada uno de los Estados. El estudio de esta jurisprudencia resulta de particular interés, pues permite advertir en la práctica la forma como los distintos jueces y tribunales han logrado aplicar el principio de máxima transparencia. En los párrafos que siguen, se resumen algunas de las decisiones más importantes en la materia.

1. A este respecto basta simplemente advertir que, en algunos países, existen órganos autónomos encargados de asegurar el debido respeto del derecho de acceso a la información, como el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública en México o el recientemente creado Consejo para la Trasparencia en Chile. Estas entidades cuentan con una gran cantidad de decisiones muy valiosas que, en sí mismas, podrían dar lugar a un estudio independiente. Sin embargo, en el presente capítulo se hace énfasis en las decisiones judiciales, dado que en la mayoría de los Estados de la región, son los jueces los directamente encargados de resolver las disputas generadas en torno a las decisiones de la administración en virtud de las cuales se niega el derecho de acceso a la información. En este sentido, el conocimiento de las decisiones judiciales puede ser un instrumento importante para una hermenéutica más adecuada de dicho derecho.

1. Finalmente, es relevante anotar que la Relatoría Especial encuentra de enorme importancia el estudio del derecho comparado, pues de esta manera es posible enriquecer la doctrina y la jurisprudencia regional. Si bien es cierto que uno de los objetivos centrales de los órganos regionales de protección de derechos humanos es lograr la aplicación doméstica de los estándares interamericanos, también lo es que dichos estándares han podido ser elevados gracias a los desarrollos locales en cada uno de los distintos Estados. Han sido las interpretaciones garantistas de la sociedad civil y de los órganos internos de los distintos Estados las que han permitido que el sistema regional mejore y fortalezca su doctrina y jurisprudencia. En este sentido, el reconocimiento mutuo de los órganos regionales y nacionales de protección de derechos humanos, da lugar a un círculo virtuoso en el cual, al final, quienes resultan favorecidas son las personas que habitan nuestro territorio y a quienes debemos nuestro trabajo.

1. Los párrafos que siguen resumen algunas de las decisiones más importantes en materia de acceso a la información a las que tuvo acceso la Relatoría Especial. Las decisiones fueron ordenadas atendiendo el tema principal al cual se refieren. Sin embargo, es importante advertir que la mayoría de las decisiones que se citan se refieren a distintos temas, y por ello vale la pena consultarlas integralmente.  

1.        Jurisprudencia sobre el acceso a la información como derecho fundamental autónomo

1. Distintos tribunales de la región han concluido que el derecho de acceso a la información es un derecho fundamental, merecedor de la más alta protección constitucional.

1. En este sentido, en decisión de 11 de febrero de 2004^[2], la Corte Suprema de Justicia de Argentina determinó que, “el principio de la publicidad de los actos de gobierno es inherente al sistema republicano establecido en la Constitución Nacional, por lo que su cumplimiento es una exigencia ineludible por las autoridades públicas. […] [E]llo posibilita a los ciudadanos el derecho al acceso a la información del Estado a fin de ejercer control sobre las autoridades […] y facilita la transparencia de la gestión”^[3].

1. El mismo tribunal resolvió, en decisión de 3 de abril de 2001^[4], que “la Convención Americana […] proporciona pautas inexcusablemente atendibles para juzgar los casos vinculados con el ejercicio de la libertad de expresión [derecho que] comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole […]”^[5]. De tal manera, el derecho de acceso a la información, contenido en la Convención Americana, es reconocido como derecho fundamental, en virtud de que “el [artículo] 75, [inciso] 22 […] otorgó jerarquía constitucional a los tratados […] [los cuales] deben entenderse complementarios de los derechos y garantías […] reconocidos [en la Constitución]”^[6] y ”deben ser interpretados armónicamente, para hallar un ámbito de correspondencia recíproca dentro del cual obtengan su mayor amplitud los derechos y garantías individuales”^[7].

1. Siguiendo la misma línea, el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito Colegiado de México determinó que el derecho de acceso a la información es un derecho humano fundamental y universal, que deberá estar sujeto a un sistema restringido de excepciones y cuyo proceso debe ser simple, rápido y gratuito o de bajo costo^[8].

1. Por otra parte, el 2 de abril de 2002, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica determinó que, “el derecho a la información […] es un derecho humano inalienable e indispensable […]. Ese derecho […] tiene un carácter preferente al considerarse que garantiza un interés constitucional: la formación y existencia de una opinión  pública libre; garantía que [al] ser una condición previa y necesaria para el ejercicio de otros derechos inherentes al funcionamiento de un sistema democrático, se convierte […] en uno de los pilares de una sociedad libre y democrática”^[9].

1. Asimismo, el 9 de agosto de 2007^[10], el Tribunal Constitucional de Chile determinó que el derecho a la información pública se encuentra reconocido a nivel constitucional, “porque el derecho a acceder a las informaciones que obran en poder de los órganos del Estado forma parte de la libertad de expresión […] consagrada en el artículo 19 No. 12 de la Carta Fundamental^[11]”, y porque “el artículo 8º de la Constitución Política^[12] […] consagró los principios de probidad, publicidad y transparencia en la actuación de los órganos del Estado”^[13]. De esta manera, “el derecho de acceso a la información pública se encuentra reconocido en la Carta Fundamental—aunque no en forma explícita—como un mecanismo esencial para la vigencia plena del régimen democrático”, y que, “la publicidad de los actos de [los] órganos [del Estado], garantizada […] por el derecho de acceso a la información pública, constituye un soporte básico para el adecuado ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de las personas que […] puedan resultar lesionadas como consecuencia de una actuación o de una omisión proveniente de los mismos”.

1. En sentencia de 27 de junio de 2007, la Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia determinó que el derecho de acceso a la información^[14] es un “derecho fundamental […] [con] claros y rigurosos requisitos para que una limitación […] pueda resultar constitucionalmente admisible”^[15].

2.        Jurisprudencia sobre el carácter universal del acceso a la información

1. La Corte Constitucional colombiana ha reiterado que, “toda persona [tiene] la libertad de [...] informar y recibir información veraz e imparcial, [...] previsión que consagró el constituyente para garantizar el adecuado desenvolvimiento de las personas, dentro del contexto de un Estado Democrático”^[16].

1. Por su parte, el Octavo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito de México también se ha pronunciado respecto al alcance universal de este derecho al señalar que, “[d]e la declaración conjunta adoptada el 6 de diciembre de 2004 por el relator especial de las Naciones Unidas para la libertad de opinión y expresión, el representante de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa para la Libertad de los Medios de Comunicación y el relator especial de la Organización de los Estados Americanos para la libertad de expresión, aplicable a la materia en virtud de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, se advierte [...] como principio [...] básico [...] que rige [...] el acceso a la información [...]: 1. El derecho de acceso a ésta es un derecho humano fundamental; [por otro lado], del análisis sistemático [...] de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, se desprende [...] [q]ue el derecho de acceso a la información es universal”^[17].

1. A su turno, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica indicó que, “[e]l sujeto activo de [este] derecho [...] lo es toda persona […] por lo que el propósito del constituyente fue reducir a su mínima expresión el secreto administrativo y ampliar la transparencia y publicidad administrativas”^[18].

3.         Jurisprudencia sobre el principio de máxima divulgación

a.        Jurisprudencia sobre el principio de máxima divulgación como principio rector del acceso a la información

1. La Sentencia C-491/07 de 27 de junio de 2007 de la Sala Plena de la Corte Constitucional de Colombia resaltó la íntima relación del principio de máxima divulgación con las funciones del derecho de acceso a la información en una sociedad democrática.

1. En este sentido, el tribunal colombiano estableció que, “[p]ara la Constitución la garantía más importante del adecuado funcionamiento del régimen constitucional está en la plena publicidad y transparencia de la gestión pública”. Para la Corte Constitucional, “[l]as decisiones o actuaciones de los servidores públicos que no se quieren mostrar son usualmente aquellas que no se pueden justificar. Y el uso secreto e injustificado del poder del Estado repugna al Estado de derecho y al adecuado funcionamiento de una sociedad democrática. En efecto, la transparencia y la publicidad de la información pública son dos condiciones necesarias para que las agencias del Estado se vean obligadas a explicar públicamente las decisiones adoptadas y el uso que le han dado al poder y a los recursos públicos; son la garantía más importante de la lucha contra la corrupción y del sometimiento de los servidores públicos a los fines y procedimientos que les impone el derecho; son la base sobre la cual se puede ejercer un verdadero control ciudadano de la gestión pública y satisfacer los derechos políticos conexos. En este sentido, [...] el acceso a información y documentación oficial, constituye una condición de posibilidad para la existencia y ejercicio de las funciones de crítica y fiscalización de los actos del gobierno que, en el marco de la Constitución y la ley, cabe legítimamente ejercer a la oposición. Finalmente, [...] el derecho de acceso a la información pública es una herramienta fundamental para la satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas de actuaciones arbitrarias y el derecho a la memoria histórica de la sociedad”^[19].

1. Es por ello que, a juicio del tribunal, como regla general, “en virtud de lo dispuesto por el artículo 74 de la Constitución, 13 de la Convención [Americana] sobre Derechos Humanos y 19 del [PIDCP], las personas tienen derecho fundamental de acceso a la información del Estado. En este sentido, donde quiera que no exista reserva legal expresa debe imperar el derecho fundamental de acceso a la información. Al respecto la Corte [Interamericana] ha indicado: ‘En suma, en una sociedad democrática, la regla general consiste en permitir el acceso ciudadano a todos los documentos públicos. De allí que constituya un deber constitucional de las autoridades públicas entregarle, a quien lo solicite, informaciones claras, completas, oportunas, ciertas y actualizadas sobre cualquier actividad del Estado’”^[20].

1. Siguiendo los lineamientos jurisprudenciales de la Corte Interamericana, el tribunal colombiano determinó que del principio de máxima divulgación se deben derivar al menos dos consecuencias: “las normas que limitan el derecho de acceso a la información deben ser interpretadas de manera restrictiva y toda limitación debe estar adecuadamente motivada”^[21]. Asimismo, la Corte Constitucional de Colombia ha señalado que, “existe una clara obligación del servidor publico de motivar la decisión que niega el acceso a un documento público y tal motivación debe reunir los requisitos establecidos por la Constitución y la ley [...]. En particular debe indicar expresamente la norma en la cual se funda la reserva. Por esta vía el asunto puede ser sometido a controles disciplinarios, administrativos e incluso judiciales”^[22].

1. De igual modo, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica ha utilizado el principio de máxima divulgación para fundar sus decisiones indicando que, “[e]n el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público—entes públicos—están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. [...]. Bajo esta inteligencia, el secreto o la reserva administrativa son una excepción que se justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes”^[23].

1. Las cortes de República Dominicana también han resaltado la trascendencia de este principio en sus decisiones. Al respecto, se ha indicado que, “es necesario precisar que los Estados [d]emocráticos deben regirse por los principios de publicidad y transparencia en sus gestiones públicas y así las personas pueden ejercer su control democrático, lo cual deviene en una legitimación de las actuaciones de aquellos que devengan la cosa pública”^[24].

1. Finalmente, el 18 de agosto de 2009, la Sala Primera del Tribunal Constitucional del Perú tuvo oportunidad de pronunciarse respecto a la “cultura de la transparencia”, indicando que ésta es “inherente a nuestro Estado democrático y social de Derecho, proyecta la obligación de la Administración de entregar la información solicitada, sin que se tenga que argumentar inclusive para qué se solicita tal información”^[25].

1. Según el tribunal peruano, “[e]ste giro paradigmático se sustenta en el ya aludido principio de publicidad, a partir del cual se comprende que toda información en poder del Estado o de las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejerzan función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización, es en principio pública”^[26].

1. Por otro lado, para lograr promover la eficacia del derecho de acceso a la información, el Tribunal Constitucional del Perú indicó también, como elemento necesario, “las sanciones a los funcionarios y servidores públicos que obstruyan u obstaculicen de cualquier modo la materialización del derecho de acceso a la información pública. Estas sanciones no son sólo necesarias, sino inherentes a la defensa y protección de los derechos fundamentales, ya que con ello se coadyuva a alcanzar el objetivo de la efectiva vigencia de tales derechos. Y es que con las sanciones a las conductas contrarias a los derechos fundamentales, se pretende también desincentivarlas, persuadiendo así al resto de la sociedad a que las asuma como conductas normales,  social o legalmente aceptadas”^[27].

1. Luego de analizado el fondo del asunto y debido a la omisión de la autoridad de proporcionar una respuesta al solicitante, en aras del principio de máxima divulgación, el tribunal declaró que se había afectado el derecho de acceso a la información y determinó, entre otras cosas, iniciar los procedimientos administrativos sancionadores contra los funcionarios que omitieron su deber de contestar adecuadamente la solicitud de información planteada.

b.        Jurisprudencia sobre la aplicación del principio de máxima divulgación para ordenar el acceso a información sobre publicidad oficial

...