La evolución del principio de separación de poderes y hacia la búsqueda en el derecho positivo venezolano de una Administración Pública en el Poder Judicial.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL PODER JUDICIAL^[1]

Laura LOUZA SCOGNAMIGLIO^[2]

SUMARIO

Introducción

1. La evolución del principio de separación de poderes y hacia la búsqueda en el derecho positivo venezolano de una Administración Pública en el Poder Judicial.

1. La organización administrativa del Poder Judicial.

1. El Tribunal Supremo de Justicia.
2. La Dirección Ejecutiva de la Magistratura.
3. Los demás órganos administrativos del Poder Judicial.

1. El Régimen jurídico del Poder Judicial

1. La autonomía funcional.
2. La autonomía administrativa.
3. La autonomía financiera.

Conclusiones

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL PODER JUDICIAL

La Constitución de 1999 introdujo cambios sustanciales en la organización del Poder Judicial y en la concepción de la administración de justicia en Venezuela. La razón de este replanteamiento del Poder Judicial a nivel constitucional responde – sin lugar a dudas – a que el Poder Judicial era el más ineficiente y cuestionado de los Poderes Públicos. En efecto, la “cenicienta de los Poderes”^[3] era unánimemente criticada por la ineficiencia en la prestación del servicio de justicia y la ausencia de una política judicial nacional.

El diagnóstico sobre los problemas del Poder Judicial señalaba a la estructura y organización de la administración y gobierno del Poder Judicial, como una de las causas de su fracaso institucional^[4]. En efecto, bajo la vigencia de la Constitución de 1961 la función de gobierno y administración de los tribunales de la República se encontraba a cargo de un órgano ajeno al Poder Judicial: el Consejo de la Judicatura (artículo 217); y por otra parte, la Corte Suprema de Justicia, la más alta instancia judicial del país, que era administrativamente diferente e independiente del Consejo de la Judicatura y del resto del Poder Judicial. No obstante esto, algunas leyes le otorgaban competencias de gobierno y administración^[5], e incluso, le asignaban la potestad de nombrar algunos miembros del Consejo de la Judicatura, lo que colocaba a la Corte Suprema de Justicia en una aparente posición de superioridad respecto de aquel, y esto condujo a que en los años anteriores a la Constitución de 1999, existiera la tesis de que la Corte Suprema de Justicia debía ser el órgano de coordinación de la política judicial nacional^[6].

Es por lo anterior que la Constitución de 1999, replantea el sistema de administración y gobierno del Poder Judicial, eliminando al Consejo de la Judicatura y otorgando al Poder Judicial, y particularmente, a su máxima autoridad, el Tribunal Supremo de Justicia, el poder necesario para formular sus políticas y ejecutarlas.

Así, además de las funciones típicamente jurisdiccionales, la nueva Constitución asigna al Tribunal Supremo de Justicia importantes competencias administrativas, típicas más bien de un órgano del Poder Ejecutivo, constituyéndole en el órgano rector del Poder Judicial^[7] (artículo 267 de la Constitución).

Esta innovación constitucional parece antagonizar con conceptos básicos clásicos del derecho constitucional, como el principio de separación de poderes^[8]. En efecto, el otorgamiento de funciones típicamente administrativas al Poder Judicial, cuando su función es la jurisdiccional, no parece – a primera vista -  acorde a la concepción originaria del principio de separación de poderes. De igual forma, parece reñido con la concepción clásica de este importante principio, la creación de órganos meramente administrativos en el seno del Poder Judicial.

Así las cosas, el objetivo de este estudio es determinar si la nueva Constitución realmente crea una Administración Pública en el Poder Judicial y cómo encuadra ello en la concepción clásica de la organización del Estado. Con ese propósito, se analizará, en primer lugar, (i) la evolución del principio de separación de poderes y las normas constitucionales y legales que regulan a la Administración Pública y al Poder Judicial; sucesivamente, (ii) la organización del Poder Judicial para el ejercicio de las competencias administrativas, y finalmente, (iii) el régimen jurídico que regula el ejercicio de esas competencias.

1. La evolución del principio de separación de poderes: hacia la búsqueda de una Administración Pública del Poder Judicial en el derecho positivo venezolano

Tradicionalmente, se ha identificado a la Administración Pública con el Poder Ejecutivo, al definirla como el conjunto de órganos y personas que realizan las tareas administrativas del Estado^[9] y, al Poder Ejecutivo, como el Poder del Estado que, según el principio de separación de poderes, ejecuta esas tareas.

En efecto, la concepción originaria del principio de separación de poderes postulaba una división de funciones entre los poderes del Estado, en virtud de la cual a cada poder le correspondía una función estatal, y como consecuencia de ello, al Poder Ejecutivo se le atribuía la función de administración o de ejecución de las leyes^[10] (por ello, el nombre de Ejecutivo^[11]).

No obstante, la aplicación del principio de separación de poderes nunca fue absoluta^[12], porque siempre existió la necesidad de una colaboración entre los poderes para lograr los fines estatales, lo que trajo como consecuencia que los diferentes poderes no ejecutaran con exclusividad la función originalmente asignada.

En el ámbito del Poder Ejecutivo, se encuentran importantes ejemplos a lo largo de la historia. Así, en Francia bajo la Revolución, se estableció el principio de la separación de las autoridades administrativas y judiciales, según el cual, los reclamos contra la Administración Pública debían ser resueltos por el mismo Poder Ejecutivo, otorgándole funciones jurisdiccionales^[13].

En esa misma línea, durante la Primera Guerra mundial en Europa, se atribuyeron funciones legislativas al Poder Ejecutivo al permitirle dictar decretos-leyes, con la finalidad de adoptar medidas expeditas para resolver situaciones de emergencia^[14].

También, en Venezuela, a partir de 1970, se crearon órganos del Poder Ejecutivo con funciones jurisdiccionales, como las Inspectorías del Trabajo o las Comisiones Tripartitas.

Es por lo anterior que ya en la primera mitad del siglo XIX los constitucionalistas de la época se habían percatado que las Constituciones, sancionadas en Europa y en América, no recogían el principio de separación de poderes en la forma en que había sido concebido, al otorgar a cada poder del Estado una actividad distinta a la propia.

Por ello, surgió en Alemania la teoría formal-substancial, según la cual “a cada uno de los conjuntos orgánicos llamados Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, el derecho positivo le asigna una función de manera principal, pero tal poder puede desempeñar las demás funciones de manera secundaria o accesoria”.^[15]

Es en tal concepción en la que se ha inscrito el derecho positivo venezolano, y de hecho, a partir de 1960, el máximo tribunal y la doctrina de manera reiterada han reconocido que en el ordenamiento jurídico venezolano la división de los poderes no coincide plenamente con la separación de las funciones, ya que se otorgan potestades típicamente administrativas al Poder Legislativo y aún jurisdiccionales; al Poder Judicial funciones administrativas, y al Poder Ejecutivo funciones jurisdiccionales, siendo sólo exclusiva la forma en que esas funciones se manifiestan en cada uno de los poderes^[16].

Así, por ejemplo, en el ámbito del Poder Judicial, en sentencia de fecha 19 de julio de 1984, la Sala Político Administrativa en el asunto Alí Quiñónez Medina, declaró sobre la naturaleza jurídica de las medidas disciplinarias y las relativas a la administración de personal dictadas por los jueces lo siguiente: “tanto la doctrina como la jurisprudencia reconocen que cuando los órganos del Poder Judicial toman alguna medida relativa a la administración de su personal (v.gr. nombramiento, destituciones, permisos, etc.) o a la organización del tribunal (reglamentos), o al orden y respeto en el recinto de los tribunales (sanciones correctivas o disciplinarias), no están resolviendo una controversia entre partes declarando el derecho aplicable con fuerza de verdad legal (función jurisdiccional), sino actuando como sujetos de derecho en una determinada relación jurídica, como gestores del interés público y, por consiguiente, las declaraciones de voluntad que emitan en cualquiera de los supuestos anotados son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional”.

...